六安市人民政府办公室关于印发六安市城市建筑垃圾管理暂行办法的通知
安徽省六安市人民政府办公室
六安市人民政府办公室关于印发六安市城市建筑垃圾管理暂行办法的通知
六政办〔2009〕28号
金安区、裕安区人民政府，开发区管委，市政府各部门、各直属机构：
《六安市城市建筑垃圾管理暂行办法》已于2009年4月10日经市政府第29次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○○九年四月二十四日
六安市城市建筑垃圾管理暂行办法
第一条 为加强城区建筑垃圾管理，提升城市环境质量，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市建筑垃圾管理规定》和《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于六安市城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。
本办法所称建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网以及居民装饰装修房屋等过程中所产生的弃土、弃料和其它废弃物。
第三条 市人民政府市容环境卫生主管部门负责本市建筑垃圾管理工作。
第四条 建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。
鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品。
第五条 建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置，应当纳入城市市容环境卫生专业规划。
市人民政府市容环境卫生主管部门对城市建筑垃圾处置实行科学安排，统一调配。
第六条 处置建筑垃圾的单位，应当向市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。
市人民政府市容环境卫生主管部门在接到申请后，应在五日内作出是否核准的决定。
处置建筑垃圾的单位，应遵守建设单位与市人民政府市容环境卫生主管部门签订的《文明施工合同》，已核准的处置车辆要有明显标识。
第七条 按照《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，建设单位、施工单位或者建筑垃圾运输单位申请城市建筑垃圾处置核准，需具备以下条件：
（1）提交书面申请（包括建筑垃圾运输的时间、路线和处置地点名称、施工单位与运输单位签订的合同、建筑垃圾消纳场的土地用途证明）；
（2）有消纳场的场地平面图、进场路线图、具有相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备，有排水、消防等设施，有健全的环境卫生和安全管理制度并得到有效执行；
（3）具有建筑垃圾分类处置的方案和对废混凝土、金属、木材等回收利用的方案；
（4）具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证；
（5）具有健全的运输车辆运营、安全、质量、保养、行政管理制度并得到有效执行；
（6）运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应的建筑垃圾分类运输设备。
第八条 禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件。
第九条 施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输。
第十条 任何单位和个人不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废物混入建筑垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。
第十一条 建筑垃圾储运消纳场不得受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾。
第十二条 居民应当将装饰装修房屋过程中产生的建筑垃圾与生活垃圾分别收集，并堆放到指定地点。建筑垃圾中转站的设置应当方便居民。
装饰装修施工单位应当按照城市人民政府市容环境卫生主管部门的有关规定处置建筑垃圾。
第十三条 施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，并按照城市人民政府市容环境卫生主管部门的规定处置，防止污染环境。
第十四条 处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，按照城市人民政府有关部门规定的运输路线、时间运行，不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超出核准范围承运建筑垃圾。
第十五条 任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。
第十六条 建筑垃圾处置实行收费制度，收费标准由市物价部门依据国家有关规定核定。
第十七条 任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地堆放物料。因建设等特殊需要，确需临时占用街道两侧和公共场所堆放物料的，应当征得市市容环境卫生主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
第十八条 市人民政府市容环境卫生主管部门核发城市建筑垃圾处置核准文件，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令纠正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对不符合法定条件的申请人核发城市建筑垃圾处置核准文件或者超越法定职权核发城市建筑垃圾处置核准文件的；
（二）对符合条件的申请人不予核发城市建筑垃圾处置核准文件或者不在法定期限内核发城市建筑垃圾处置核准文件的。
第十九条 公安、交警部门要确定专人积极配合市人民政府市容环境卫生主管部门依法履行职责，加强对处置建筑垃圾车辆的管理。
第二十条 市人民政府市容环境卫生主管部门对建筑垃圾管理应实行定人、定岗、定时、定路段、定责。
建筑垃圾管理人员执行公务时必须出示证件，文明执法，秉公办事。
第二十一条 违反建筑垃圾管理规定的，依照《城市建筑垃圾管理规定》（建设部第139号令）实施处罚。
第二十二条 建筑垃圾处置活动中，违反《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》规定，违法行为人拒不纠正违法行为、采取补救措施的，由市人民政府市容环境卫生主管部门代为履行，所需费用由违法行为人承担。
第二十三条 侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻挠其执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十四条 本办法由市人民政府市容环境卫生主管部门解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。
随着我国经济社会迅猛发展，市场规模不断扩大，利益组合关系日趋复杂，不断涌现交织性社会事务。为防止行政管理中的调控缺位和越权，明确责任，减少行政机构职责交叉和执法推诿，提高执法效率，实施相对集中行政处罚权制度，是改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革的有益尝试。但是，在相对集中行政处罚权制度实施过程中，暴露出了诸多问题。为此，应在执法与立法过程中完善相对集中行使行政处罚权制度。
一、相对集中行政处罚权的含义及其必要性
相对集中行政处罚权，是指依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。
相对集中行政处罚权，将若干法律、法规规定的与城市管理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，不但有效地避免了制度层面存在的职责交叉弊病，而且解决了联合执法行为主体缺失、程序失范、责任不明的法律障碍。[1]相对集中行政处罚权通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系与制度，执法人员得到精简，但执法力量得到科学的集中，行政执法效能得以提高。相对集中行政处罚权，既有利于社会公众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法行政，对于培植全社会的法治意识、责任意识，推进法治政府建设起到积极的保障和促进作用。
二、相对集中行政处罚权产生的问题
1、立法不明确
行政处罚法规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不能集中由其他行政机关行使。但是，该部法律对可以相对集中行使的行政处罚权没有规定具体领域和具体范围。[2]究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准。
由于没有法律、法规对相对集中行政处罚权的范围作出明确规定，而且，国务院将实施相对集中行政处罚权的审批权授予省级人民政府。因此，我国各省市许多实施城市集中行政处罚权的范围不尽相同，有些城市集中处罚权范围已经远远超过其他城市，有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如深圳市集中的行政处罚权的范围就比其他城市确定的范围更广，不仅包括市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，还包括文化市场管理、房屋租赁管理旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，甚至涵盖犬类管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。
由于对哪些行政处罚权应当集中、也可以集中，全国没用统一规定，各地有不同的认识，导致在实践做法上产生较大的差别。有的城市盲目求大、求全，集中行政处罚权的领域铺得太宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，结果与各行政职能机关的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政处罚权的初衷。
由于对哪些部门的行政处罚权进行集中，对集中行政机关的是全部还是某一部分行政处罚权没有具体规定，极易造成执法误区。如环境保护方面，集中的应是社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、市饮食服务业排污行为的行政处罚权；工商行政管理方面，集中的应是无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面，集中的应是侵占道路行为的行政处罚权；环境保护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。但是，由于缺乏明确规定，已划转的行政处罚权，极易与行政职能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，并出现新的执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与“精简、统一、效能”的原则是相悖。
相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉，主要是针对简单易行的、技术含量不高、显反复的行政违法行为。但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很强的处罚权。例如环境保护、城市规划等方面的行政处罚权，即专业程度较高的行政处罚权。从环保的特点看：环保的行政处罚与市容、市政、绿化等一般城市管理的行政处罚有一个重大的区别，一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，而对违反环保法规的行为如认定噪音超标、水质的测定、空气污染等必须具备较强的专业知识和相应的检测手段、检测设备。又如相对集中的城市规划方面的行政处罚权，也涉及很强的专业性，非相对集中行政处罚权的执法人员所能运作，其结果只能是低效率、低水平的执法。
2、行政管理断链、职责划分不清
实行相对集中行政处罚权制度要对分别属于各行政职能机关的行政处罚权进行重新配置，各行政职能机关部交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关，由其独立行使，变多家执法为一家执法。因此，相对集中行政处罚权具有“权力转让性”。但对行政机关而言，某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割，即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能机关和相对集中行政处罚权的实施机关行使。在这种新的体制下，实践中出现了相互脱节、监管失控等新问题。
“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突，从某种程度上说对执法产生了很大的影响，这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”如法律规定严重影响城市规划的建筑物必须拆除；不影响城市规划的可以没收，并处罚款。是否严重影响城市规划，应由规划部门认定，而有的相对集中行政处罚权的实施机关不与规划部门沟通，自行处罚。如行政职能机关拒绝或怠于向相对集中行政处罚权的实施机关提供作出行政处罚所需要的各种行政许可资料；对于相对集中行政处罚权的实施机关作出行政处罚决定并责令相对人限期改正的，行政职能机关不在期限内为相对人补办相关手续，致使相对人无法消除违法状态，以及由于行政职能机关的前期管理存在违法或缺位，造成相对集中行政处罚权的实施机关无法有效地依法实施处罚，等等。
相对集中行政处罚权的实施机关拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政收费、行政强制执行等其他行政权。事实上相对集中行政处罚权的实施机关所拥有的处罚权已经属于行政管理的末端，尽管处罚权是相对集中了，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买账”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调难的问题显得更加突出。
行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉，现俗称“监督检查扰民”。由于责任和利益所致，双方都想把本部门的职责分清，却又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。
3、缺少行政强制措施和强制执行权
行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如，属于相对集中处罚权范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为，由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此相对集中行政处罚权的实施机关就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，造成执法不力。
相对集中行政处罚权的实施机关缺少行政强制执行权。由于处罚权的相对集中，执法机关的执法任务大增、处罚案件也相应增加，需要强制执行的行政处罚决定自然也增加。但由于相对集中行政处罚权实施机关没有行政强制执行权，行政强制执行权要么仍属于行政职能机关，要么要申请法院强制执行，因而造成或者行政处罚决定无法实现，或者相对集中行政处罚权的实施机关花费大量的精力于申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行，最终的结果都是行政处罚的软弱、行政效率的低下。
三、解决相对集中行政处罚权所产生问题的对策
1、专项立法
自行政处罚法实施以后，各实施城市为了规范本地的运作，制定了一些规范性文件。但由于一些城市本身没有地方立法权，所制定的文件都是规章以下的规范性文件；即使是拥有地方立法权的城市制定了这方面的政府规章或地方性法规，也由于制定这些政府规章和地方性法规上无国家法律、行政法规作为依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权实践工作中出现的各种新情况、新问题。而目前国家立法中，除《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定外，尚无一部权威性的法律或法规对各实施城市的成功经验予以肯定，并对存在的问题予以明确规范。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开，若无国家法律或行政法规的全面规范，具体操作将无法依法进行。因此，制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，执法的具体管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律或行政法规，对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面的规范，也即应当对相对集中行政处罚权进行全面立法。
首先，由国务院根据《行政处罚法》的规定，制定《相对集中行政处罚权条例》，作为相对集中行政处罚权制度的专门依据，应包括下列内容：相对集中行政处罚权的法律性质，即在法律规范中界定相对集中行政处罚权的法律性质，以避免在这一问题的法律性质方面发生混乱；相对集中行政处罚权的适用范围，对可以实行相对集中行政处罚权的领域及可以集中的行政处罚权的范围作出确定，尽可能采用列举式与概括式规定相结合，使适用法律问题不再发生混乱。；相对集中行政处罚权的执法主体，避免实践中产生事业单位实施相对集中行政处罚权的现象；相对集中行政处罚权的程序规则；相对集中行政处罚权的责任规则。
其次，各省、自治区、直辖市根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方性法规或地方政府规章，对在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序、机构的设立、性质、地位，执法的管理体制、运作方式、执法程序及与相关行政职能机关的关系等作出具体的规范。
2、界定相对集中行政处罚权的范围
