关于中国环境管理体制改革的若干构想
屈振辉
【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想
环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。
[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.
揭阳市路桥车辆通行费收取管理办法
广东省揭阳市人民政府
揭阳市路桥车辆通行费收取管理办法
第一章 总 则
第一条 为做好本市路桥车辆通行费的收取管理工作，规范公路收费行为，根据《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《广东省公路条例》、《广东省公路收费站管理办法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的路桥车辆通行费（以下简称通行费），是指经省人民政府同意，用于偿还本市行政区域内修建道路、桥梁的贷款本息向机动车辆所收取的费用。
第三条 通行费分为按年度缴纳的通行费（以下简称年票）和按次缴纳的通行费（以下简称次票）。
通行费收费标准按省物价部门批准的标准执行，由揭阳市公路局负责发布通告。
第四条 领有统一机动车牌证的揭阳籍或进入本市的非揭阳籍机动车辆必须按照本办法规定主动缴纳通行费，任何单位和个人不得阻挠通行费的收缴工作，不得拒绝市公路部门对通行费缴纳情况的监督检查。
第五条 揭阳市公路局负责本市通行费的收取管理工作。
公安、交通、物价、财政、审计、监察等有关部门应当密切配合、各司其职，共同做好通行费的有关工作。
第二章 通行费的收取和管理
第六条 揭阳籍的机动车辆（二轮摩托车除外）应缴纳年票。年票由市公路局所属公路规费征稽机构代收。
已缴纳年票的，该年票缴讫凭证应随车携带，以备查验。
第七条 非揭阳籍机动车辆通过依法批准设立的收费站点应缴交次票；对经高速公路进入本市行政区域内的非揭阳籍机动车辆，由市公路局委托高速公路管理部门在高速路出口代收次票。
第八条 对已由高速公路管理部门代收次票的非揭阳籍车辆，在经过高速路口同方向的第一个普通公路收费站时，不再重复收费，凭高速公路部门代收费票据给予放行（当天单次有效）。
代收次票票据应当妥善保存，以备查验。
第九条 市公路局负责协助高速公路公司处理在代收次票过程中出现的争议和突发性问题。
第十条 下列机动车辆免收取通行费：
（一）悬挂军队、武警专用号牌的车辆；
（二）悬挂“警”字号牌和粤“O”号牌的警备车辆；
（三）设有固定装置的消防车、救护车、殡葬车；
（四）省人民政府规定免收取通行费的其他机动车辆。
第十一条 年票的收取计量分类，以公安车管部门核发的《机动车行驶证》为准，即货车按核定装载质量分类计收；客车按核定载客质量分类计收；卧铺客车按第三类车辆的营运标准计收。鉴于公共汽车主要承担城市公共客运业务，其年票收取标准按同类营运车辆的30%计收。
第十二条 除党政机关、人民团体和事业单位定编内的单位自用货车按非营运标准计收年票外，其它货车一律按营运标准计收年票。
第十三条 客货车的年票计收标准按公安车管部门核发的《机动车行驶证》所定的使用性质进行核定。
第十四条 挂车按其《机动车行驶证》核定的载重质量减半所对应的收费类别收取年票；若其《机动车行驶证》未核定载重质量，则按省物价部门批准的第四类车收费标准收取年票。
第十五条 新增机动车辆的年票从《机动车行驶证》核发月份的次月起收取。
第十六条 属下列情况，需改变通行费原收费标准或停止收取通行费的车辆，由车主持公安交通管理部门或交通主管部门发放有关证明，于10日内到公路规费征稽机构办理有关手续。
（一）车辆改装、变更以及过户的，应当办理变更手续。买卖、过户的，需重新更换年票缴讫凭证，新证保持其原有效期。
（二）因使用期限届满的报废车辆和因被盗及因交通事故报废的车辆，由车主凭有关证明，向车属地公路规费征稽机构提出书面申请，经车属地公路规费征稽机构审核同意并报市公路局核准后，自次月起退还当年度尚余的年票。
（三）缴纳年票后办理报停的车辆，其年票不予退还。
（四）被行政机关、司法机关扣押的车辆，由车主持扣押和解封证明，向公路规费征稽机构提出申请，经公路规费征稽机构查验后，办理停止收取或重新收取年票的手续。已缴纳年票的，从办理有关手续的次月起退还当年度尚余的年票；逾期办理手续且未缴纳年票的，按欠费处理。
（五）揭阳籍的车辆迁出揭阳市的，从迁出之日的次月计退年票。
第十七条 年票缴讫凭证损毁或遗失，车主可以持《机动车行驶证》到公路规费征稽机构办理补发手续；次票凭证遗失不补。
第三章 收费的监督和稽查
第十八条 通行费属于经省人民政府批准收取的行政事业性收费，实行收支两条线，纳入政府非税收入管理；市公路局收取通行费必须使用省财政部门统一印制、核发的专用票据，任何单位和个人不得转借、冒用和伪造。
第十九条 代收年票的公路规费征稽机构、收取次票的公路收费站和代收次票的高速公路站点，应悬挂《广东省行政事业性收费许可证》，并向社会公示收费单位的名称、审批机关、主管部门、收费项目、收费标准、收费期限、投诉电话，接受社会和有关部门的监督。
第二十条 市公路局应建立健全财务、审计、统计、票据管理制度和报表制度，做好通行费的收费和管理工作，并定期公布通行费的收取、管理、使用以及贷款偿还情况。
第二十一条 各职能部门应当履行以下职责，确保本办法的实施：
（一）市公路交通稽查机构依法对机动车辆缴纳通行费情况进行稽查，被稽查的机动车辆驾驶人应予以配合，接受检查。
（二）公路规费征稽机构要求核实缴费车辆的资料情况，公安交通管理部门应当予以配合。
（三）各收费站所在地派出所要切实维护辖区内收费站的治安秩序，依法处理冲卡逃费、殴打收费人员或稽查人员、使用假牌证和扰乱收费秩序的违法行为。
第二十二条 公安交通管理部门在办理机动车辆注册、转移、变更等登记和核发机动车辆检验合格标志时，对未缴纳年票的，应当告知车主持《机动车行驶证》和机动车登记证书前往公路规费征稽机构办理缴纳年票的有关手续。
第二十三条 交通部门在办理营运车辆年度审验等手续时，应当告知车主持《机动车行驶证》和机动车登记证书前往公路规费征稽机构办理缴纳年票的有关手续。
第二十四条 公安交通管理行政执法人员在路面执法时，发现未缴纳年票的车辆，应当告知公路规费征稽机构前来处理。公路规费征稽机构征收稽查人员依法在公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位等进行年票缴纳情况的监督检查时，驾驶人应自觉接受检查。凡依照本规定应当缴纳而未缴纳年票的机动车辆，稽查人员应及时责令其缴费义务人依照本办法办理补缴年票手续。
第二十五条 对没有缴纳通行费而强行通过收费站的车辆，收费站稽查人员应当及时处理；不能及时处理或者影响交通畅通的，可将车辆拖离缴费通道并责令驾驶人到指定地点接受处理，处理完毕后方可驶离。
第二十六条 交通执法人员稽查时，应当佩带合法统一的行政执法标志，出示行政执法证件，规范执法，文明执法。
第四章 法律责任
第二十七条 对通行费缴费义务人及相关人员违反本办法规定的行为，由有关部门给予如下处理：
（一）不按规定缴纳年票的，由公路部门责令其补缴所欠年票，并从次年度起按日加收应缴额2‰的滞纳金，但加收滞纳金的总额不得超出应缴年票的总额。
（二）应当缴纳而未缴纳次票的，由公路部门责令其补缴。
（三）对车辆所有人或使用人在规定期限内仍未补缴所欠通行费的，公路部门可依法申请人民法院强制执行。
（四）对转借、冒用、涂改以及使用伪造次票、高速公路代收费次票或年票缴讫凭证的，除由公路部门予以没收、责令补缴规定费额（年票的按本条第一项补缴滞纳金），并由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予处罚，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（五）伪造通行费收费票据和年票缴讫凭证的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予处罚，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（六）阻碍、围攻、谩骂、殴打依法执行公务的交通稽查执法人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（七）对强行通过收费站的车辆，造成收费设施损坏的，按有关法律、法规的规定处理。
第二十八条 公路规费征稽机构应严格按照规定收取通行费。物价、财政、审计、监察部门应加强对通行费收取行为的监督检查，对违反规定收费的行为，按照有关法律、法规的规定进行查处。
第二十九条 通行费收费工作人员有玩忽职守、徇私舞弊等行为的，依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十条 本办法自发布之日起施行，有效期至2015年2月2日。揭阳市人民政府2006年6月7日颁布的《揭阳市路桥车辆通行费年票制管理办法（试行）》（揭府[2006]44号）同时废止。
