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牵连犯中牵连关系的新界定/钊作俊

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 21:41:18  浏览:9347   来源:法律资料网
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牵连犯中牵连关系的新界定

钊作俊


内容提要 牵连关系是牵连犯认定中的一个极其重要的问题,也是牵连犯的本质属性之所在。本文在对牵连关系诸种学说进行评析的基础上,主张牵连关系的成立以主客观结合说为妥,而牵连关系的主观因素是数行为犯罪目的的同一性,其客观因素则以刑法上的“实行行为”为标准予以认定,即只有当一个犯罪行为在刑法上被包含于另一个犯罪的实行行为之中时,方足以认定具备牵连关系之客观要素。
关键词 牵连犯 牵连关系 犯罪目的 实行行为

牵连犯之成立以数个独立的犯罪行为之间具有牵连关系为必要,牵连关系作为牵连犯理论和司法实践中一个极其重要的问题,也是牵连犯的本质属性之所在。应当说,对牵连关系的不同理解对于正确认定牵连犯的成立及其与其他罪数形态的区别具有决定性的意义,并因此对司法实践产生重大的影响。本文拟就此进行重新审视,以期取得共识。
综观刑法理论和司法实务界的研究状况,如何界定牵连关系,可谓是观点极其分岐,认识颇不一致,概而言之,存在着以下三种不同的观点:
一曰主观说,又称犯意继续说。此说认为,数行为之间牵连关系的认定,应当以行为人的主观意思为标准,即行为人在主观意思上是否以手段或者结果之关系使其与本罪发生牵连,有这种牵连的成立牵连关系,否则不足以成立牵连关系。也就是说,行为人所实施的数行为是用一个犯罪意思统一起来的。如日本著名学者牧野英一指出,牵连犯要件,就犯人之主观论之,只须犯人以手段、结果之关系使相牵连即可,且“以此为已足”。木村龟二也是此说的有力支持者,他指出,“牵连犯因在手段与结果之关系上,实现一个犯罪意思所综合、统一之两个部分的行为,故系一罪。其所以成立一罪者,乃系行为人曾在手段与结果之关系下,预见数个行为故也。”①旧中国的刑法学者王觐也明确指出:“余辈以主观说定犯罪单复之标准,凡犯人以单一之决意,使犯罪手段与本罪发生牵连关系者,悉以之为牵连犯。②
二曰客观说,又称客观事实说,即以客观事实基础,将牵连关系之点主要集中在行为的客观方面,以行为人所实施的本罪行为与其方法行为或者结果行为在客观上是否存在着牵连关系为标准来判断牵连关系的有无,有这种客观上的联系的,成立牵连关系,否则不足以成立牵连关系。至于行为人在主观上是否有使其成为方法行为或者结果行为的意思,可以不问。在此说中,根据诸说之客观事实的侧重点之不同,复有包容为一说、不可分离说、形成一部说和通常性质说之分。
其一,包容为一说认为,在诸犯罪行为中,仅仅在客观上与其所实施的犯罪具有方法或者结果关系的,不一定都构成牵连犯,只有其方法行为与其目的行为或者其原因行为与其结果行为在法律上包含于一个犯罪构成事实之中,才能成立牵连犯。旧中国刑法学者老遇春即持此说,他主张:“所谓因犯罪方法所生他罪,须与所犯本罪均包含于一个犯罪之具体的构成事实中。换言之,即方法行为须为犯罪实行行为之一部,不过另自触犯一个他罪名而已。”③
其二,不可分离说认为,数行为之间有无牵连关系应当依客观的事实而不能以犯罪构成事实上的包容关系为限来考察,如果所实施的犯罪同其方法或者结果触犯的其他罪名具有不可分离的直接关系,也即犯罪的目的行为与其方法行为或者原因行为与其结果行为之间具有直接密切关系的,成立牵连关系,否则不足以成立牵连关系。由于此说系以直接的密切关系为认定牵连关系有无的标准,故又被称为直接关系说。如日本的泉二新熊即主张,“必须手段与结果有不可分离之直接关系存乎其间,尔后始可将手段与结果包括的视为一个行为,是则所谓犯罪之手段行为,仅以该项行为为实行该犯罪之手段行为,而不以该犯罪之法定构成要件为限。”④
其三,形成一部说认为,数行为中,只有在方法行为或者结果行为与本罪行为在法律上包含在一个行为之中时,才成立牵连关系。如德国学者李斯特指出:“某种犯罪的手段行为从属于某构成要件,或者是作为通常手段而默示为一罪时”,才成立牵连犯。①
其四,通常性质说认为,数行为中只有在通常情况下,一行为为某种犯罪之普通方法,或者一行为为某种犯罪之当然结果时方成立牵连关系。如旧中国刑法学者赵琛主张,所谓客观上的牵连关系,即是“自方法言,不外犯罪性质上普通所采之方法;自结果言,无非由某种犯罪所生之当然结果。”②
三曰折衷说,又称主客观结合说。此说认为,确定牵连关系的有无,应从主客观两方面的结合上来认定本罪与其方法行为或者结果行为之间是否具有牵连关系。在此说者中间,由于侧重点或者考虑问题的不同,复有兼顾说、各顾说和综合说之分。
其一,兼顾说认为,确定牵连关系的有无,除了数行为之间应在客观上具有通常的方法或者结果关系而外,当须行为人在主观上具有牵连意思。旧中国刑法学者赵欣伯即主张,牵连关系之成立,系行为人“主观上以犯一罪之意思,客观上是通常采用之方法或者结果。”③显然,所谓的兼顾说在牵连关系的认定上采取的是主观之犯一罪之意思与客观之通常的方法或者结果相结合的态度。
其二,各顾说认为,对于牵连关系的认定,应当分别而论:就本罪与方法行为来说,可以牵连意思为标准认定牵连关系的有无;就本罪与结果行为来说,可以客观上通常情况为标准,而不问行为人主观意思如何。如台湾学者蔡墩铭即主张,“行为人既有犯罪之目的,其为达此目的而实施之犯罪,即方法行为也必在犯罪意思之内。在此情况下,原不难认定其牵连意思。故不妨以此为牵连犯之要件。至于结果行为,只要可认为因实施一定之犯罪而必然产生者,不问原来实施犯罪之人事先有无实施此一行为之意思,亦不妨认为牵连关系存在。”显然,所谓的各顾说在牵连关系的认定上是分别就本罪与方法行为与目的行为的关系而分别采取犯罪意思之主观牵连与必然所生犯罪之客观牵连的。
其三,就综合说而言,在我国刑法学界又有几种不同的表现。一说认为,牵连关系是以牵连意图为主观形式、以因果关系为客观内容所构成的数个相对独立的犯罪的有机统一体。所谓牵连意图,是指行为人对实现一个犯罪目的的数个犯罪行为之间所具有的方法与目的或者原因与结果之间的关系的认识;所谓因果关系,是指牵连犯的数个犯罪行为之间具有一致的内在特性,是数个犯罪行为之间合乎因果运动规律的联系和发展,行为人实施前一种原因性犯罪行为时就包含着实施后一种结果性犯罪行为的现实可能性,在一定条件下,形成不可避免的趋向。其中,牵连意图是认定牵连关系成立的主观根据,因果关系是认定牵连关系成立的客观基础。①二说认为,牵连关系应当从主客观两方面予以考察。就主观要素而言,牵连关系在于犯罪目的的同一性,犯罪目的的同一决定着牵连意图的存在,如果行为人的数行为不是为着实现一个统一的犯罪目的,那就不存在牵连意图。就客观因素而言,牵连关系需要数行为间具有主从关系,即数行为人之间不是一种并列关系而具有主从性质。②三说认为,牵连关系之成立,须在主观上以“一个犯罪目的”为标准,在客观上以“犯罪构成要件”为标准,正是因为有了这个犯罪目的,行为人主观上才有牵连意图;也只有在客观上行为人的方法行为与其目的行为或者结果行为在法律上包含于一个犯罪构成客观要件之中时,才能作为认定牵连关系客观要件之标准。③四说认为,牵连关系的认定应当从主客观两方面予以考察,在主观上行为人具有牵连的意思,在客观上数行为之间具有通常的方法或者结果关系。④
综观上述诸说,主观说主张牵连关系之成立需要行为人在主观上对其所实施的本罪行为与手段行为或者结果行为有所认识,即要求行为人在主观上使数行为之间具有牵连意图,这是其合理科学的成份。应当说,行为人在主观上具有一定的牵连意图是牵连关系成立的主观根据,脱离主观上的牵连意图就无法正确认定数行为之牵连关系的存在。但主观说过于强调牵连关系中的主观要素,甚至把牵连意图、牵连意思绝对化,认为“以此为已足”,而不需要考虑数行为的客观面即其客观要素上的紧密联系,显然过于片面,背离了主客观相统一的刑法基本理论。以此为依据,对于行为人出于同一犯罪目的而实施数个没有客观之牵连关系的独立行为,如出于同一个非法占有目的先后实施盗窃、诈骗、抢劫的,即使行为人在主观上具有犯罪意图上的同一性,数个侵犯财产的行为都为着实现同一个非法占有目的,但由于数行为间不具有手段与目的、原因与结果之间的客观上的紧密联系,当然不存在牵连关系。显然,仅仅以行为人在主观上有无牵连意图为标准并无以准确地界定数行为间的牵连关系。
就客观说而言,不管是包容为一说、不可分离说,还是形成一部说、通常性质说,都强调牵连关系的有无应当以行为人客观面即其外部的客观事实为标准,而不问行为人的主观意图如何,只要数行为在客观面上具有牵连关系的,都成立牵连犯。这种脱离行为人的主观因素来谈论所谓的客观联系的观点,在批评主观说的同时,也把自己的主张推向了另一个极端,从而从另一个方面犯了绝对化、片面化的错误,同样背离了主客观相统一的刑法基本理论。何况,如何认定以及以什么为标准来认定所谓的“通常性质”、“直接关系”、“牵连关系”、“一个行为”等,又都存在着诸多难以解决的实际问题。
折衷说主张牵连关系是主观因素即主观上的牵连意思与客观因素即客观上的牵连关系的统一,即牵连关系的形成既不能脱离主观面即行为人的主观因素,也不能脱离客观面即行为的客观因素。因此,较之于单纯的主观说和客观说而言,折衷说相对来说较为合理和科学,至少从方法论上不违背主客观相统一的刑法基本理论,应当说是找到了一条正确界定牵连关系的较为科学的方法。但很遗憾,其中的诸多观点都颇值得研究。如“兼顾说”所主张之客观上系“采用通常之方法或者结果”,但何谓“通常的”方法或者结果,以什么为标准,是以一般的社会的通常的人还是以行为人本人为标准,又由谁或者哪个机构来认定,是由行为人还是由一般人来认定,抑或是由法官来认定,都存在着诸多不易解决的实际问题。如为诈骗而伪造公文证件的,伪造公文证件是否诈骗的通常的方法行为呢,恐怕不同的人会有不同的认识,从而也会得出不同的结论:依一般人之认识,实施诈骗不需要伪造公文证件的,因此,不具有手段与目的的通常的牵连关系;但就本案以及行为人的主观方面而言,诈骗是通过伪造公文证件来实施的,后者正是前者的手段行为,前者也正是后者的目的行为,两行为之间存在牵连关系。显然,所谓的“通常的”标准不足以一划牵连关系。而各顾说所采之分别就本罪行为与方法行为、本罪行为与结果行为分别定之以主观或者客观的不同的标准,认为本罪行为与方法行为的牵连关系以行为人主观上具有牵连意思为标准,而本罪行为与结果行为的牵连关系则以数行为客观上的通常情况为标准,不但人为地割裂了主观上的牵连意思和客观上的牵连关系,实际上分属于主观说和客观说,从而具有主观说和客观说的相同缺陷。何况,“通常关系”的界定又是如此之难!
在综合说中,第一种学说主张牵连关系是以牵连意图为主观形式、以因果关系为客观内容所构成的数个相对独立的犯罪行为的有机统一体,显系意欲从主客观两方面的结合上论证牵连关系,这是其值得肯定之处。但如何认定主观上的牵连意图,又怎样界定数行为间的因果关系,刑法学界存在着不同的观点。如果行为人对其所实施的数行为在主观上不具有牵连意图,是否成立牵连关系?因果关系是原因与结果的本质的、必然的、合乎规律的联系,如果是非本质的、偶然的、甚至多因一果或者一因多果的联系,可否成为牵连关系的客观基础?如伪造公文证件诈骗,伪造公文证件这一手段行为与诈骗这一目的行为就不存在本质的、必然的、合乎规律的联系,他可以采取伪造公文证件的形式诈骗,也可以采取其他方式诈骗,采取什么样的方式诈骗,由行为人根据具体的情况予以决定。显然,这种观点也不是一种科学的观点。第二种学说主张,牵连关系是主观上犯罪目的的同一性与客观上数行为间的主从关系的有机统一。这种观点用犯罪目的的同一性界定牵连关系的主观要素,是非常正确的。因为,任何一种牵连犯,不管是手段与目的的牵连,还是原因与结果的牵连,都具有同一的犯罪目的。虽然数行为都具有各自的犯罪目的,手段行为有手段行为的目的,目的行为也有目的行为的目的;结果行为有结果行为的目的,方法行为也有方法行为的目的,但其终极目的却只有一个,即数行为是统一于一个犯罪目的的。也就是说,犯罪目的的统一性是牵连关系存在的主观基础。但这种观点同时主张,数行为之间具有主从关系是牵连关系存在的客观基础,恐怕难以说是正确的。因为,在有些情况下,行为人所实施的数行为中,哪个行为是主行为,哪个行为是从行为,它们之间的主从关系如何界定,又根据什么标准由谁来界定,都是非常困难的。而且在某些特殊情况下,即使数行为间不具有主从关系,也不能说不存在牵连关系。如为实施抢劫犯罪而盗窃枪支并予以私藏的,抢劫犯罪、盗窃枪支、私藏枪支等数行为中,哪种行为是主行为,哪种行为是从行为并不容易界定。显然,此说又不是科学合理的。第三种折衷的观点主张,牵连关系的认定,在主观上应当以“一个犯罪目的”为标准,在客观上以“犯罪构成要件”为标准,正是因为有了这个犯罪目的,行为人主观上才有牵连意图;也只有在客观上行为人的方法行为与其目的行为或者结果行为在法律上包含于一个犯罪构成客观要件之中时,才能作为认定牵连关系客观要件之标准。这种以犯罪构成要件为标准认定客观上之牵连关系有无的观点,与我国刑法理论中犯罪构成要件的主线地位相一致,体现了犯罪构成的作用,但以“犯罪构成客观要件”为定客观牵连之标准,似范围太大,因为,犯罪构成的客观要件不仅仅包括着危害行为,也包括着危害结果,甚至包括着其他客观因素如犯罪的特定时间、地点等。第四种折衷的观点主张,牵连关系的认定应当从主客观两方面予以考察,即行为人在主观上具有牵连的意思,在客观上具有通常的方法或者结果。如前所言,何谓牵连意思,具有牵连意思是否足以成立牵连关系;何谓通常的方法或者结果,如何认定以及以什么为标准来认定,仍然是一个难以解决的问题。
综上所述,牵连关系的成立固然需要从主客观两个方面的结合上予以认定,但如何正确、科学、合理地界定其主观面和客观面,仍然是一个相当重要和非常关键的问题。如果只关注行为人的主观因素而忽视行为的客观因素,就会将数个在客观上不具有牵连关系的情形也当作牵连犯予以认定,从而导致主观主义的错误;如果只关注行为的客观因素而忽视行为人的主观因素,就会将在主观上并无联系的数个犯罪行为当作牵连关系加以认定,从而导致客观主义的错误;如果不对其主客观两方面的关系作一个科学合理的界定,牵连关系的认定同样无标准可言。那么,如何认定牵连关系中行为人的主观因素呢?如上所述,我们主张以数行为间具有牵连意思或者牵连意图为必要,而这种牵连意思或者牵连意图是以犯罪目的上的同一性为必要的。因为,仅仅具备这种牵连意思或者牵连意图还不足以达到牵连关系主观方面的要求,牵连关系的主观面是一个较之牵连意思或者牵连意图更为主观化、更具有目的性的东西,要具备主观上的要求,须数行为之间为着同一个犯罪目的,即数行为统一于同一个犯罪目的。当然,这里所说的犯罪目的,不是指作为特定犯罪的构成要件要素的犯罪目的,而是指行为人通过实施数行为所追求或者希望达到的犯罪结果的一种主观心理态度。同时,牵连犯的数行为仅仅具有一个犯罪目的,也不意味着只有本罪行为才有犯罪目的,即使是他罪行为包括方法行为或者结果行为,都具有特定的犯罪目的。如为招摇撞骗而伪造公文证件的,伪造公文证件具有特定的犯罪目的,招摇撞骗也具有特定的犯罪目的,但伪造公文证件的目的是为招摇撞骗目的服务的,招摇撞骗才是行为人的终极目的。正是从这一个意义上来说,牵连关系涉及的数行为才是为着同一个犯罪目的的。同时,也正是由于数行为是统一于同一个犯罪目的,行为人对其所实施的数行为以及数行为之间的目的与手段、原因与结果关系才有所认识,并进而通过积极的行为予以完成,从而也才能存在着所谓的主观上的牵连意思或者牵连意图。正如有学者所言,行为人的犯罪目的决定着牵连意图的存在,如果行为人的数行为不是为着实施一个同一的犯罪目的,就不存在牵连意图。反过来说,行为人的牵连意图也只有通过对他所追求的同一的犯罪目的的考察和分析,才能予以认定。①
从牵连关系的客观方面讲,作为数行为的客观因素之界定标准,首先应当具有规范性,其次要具有可操作性。从规范性的要求出发,这种界定应该有一个明确的标准,以限制办案人员的主观随意性,;从可操作性的要求出发,应该有一个具体的标准,以加强办案人员操作上的统一性。②那么,如何界定这一客观要素呢?如前所述,既不能以所谓的“通常的方法行为或者结果行为”为标准予以认定,又不能以数行为之间的直接关系或者密切关系为标准予以认定,更不可以内容宽泛的“犯罪构成的客观要件”和笼统的“行为”①为标准认定,而应当以刑法上的“实行行为”为标准予以认定,即只有当数行为中的某一行为在法律上被包含于另一个犯罪的实行行为之中时,方足以认定具备牵连关系之客观要素。这是因为,首先,牵连关系是数行为的牵连关系,没有数行为即不存在牵连关系。数行为如果不统一于刑法上的犯罪的实行行为,则不可称之为数个独立的犯罪行为;其次,客观上的牵连关系以法律上所规定的犯罪的实行行为为标准,不但具有刑事法律上的根据,而且具有可操作性;其三,数行为所统一的刑法上的犯罪行为,仅仅指实行行为,而且是具有独立意义的实行行为,而不包括非实行行为如预备行为、中止行为等。如为招摇撞骗而伪造公文证件的,伪造公文证件是招摇撞骗的具体方法,被包含于虚构并利用这一招摇撞骗的范围之中,没有伪造公文证件的行为,其招摇撞骗也不会得逞,因此成立牵连关系。而盗窃枪支后私藏的,私藏枪支行为在法律上不被盗窃枪支行为所包含,他们具有不同的质的规定性,分属于不同的罪名,因此属于吸收犯而不成立牵连犯。为盗窃而侵入他人住宅的,侵入他人住宅虽然是刑法上的非法侵入住宅罪的实行行为,但在本案中它却是实施盗窃的预备行为,在定性的时候,这种预备行为应当被实行行为所吸收,从而成立吸收犯,而不成立牵连犯。如果象有学者所言,把这种不具有独立意义的预备行为当作实行行为,从而将这种情况当作牵连犯,那么,就不存在吸收犯中的实行行为吸收预备行为而构成的吸收犯。如斯,吸收关系的范围必得进一步限制。并且,在作为犯罪构成要件的行为要素中,盗窃罪的行为是秘密窃取他人财物,秘密性是盗窃行为的最重要要素,而非法侵入住宅并不一定是秘密,也有公开的侵入行为,因此,非法侵入住宅的行为与盗窃行为不属于法律上的一个实行行为,故不成立牵连关系。

[作者单位:郑州大学法学院]
——本文已发表于《中国刑事法杂志》2002年第3期

① 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第277页。
② 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第277页。
③ 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第278页。
④ 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第278页。
① 参见刘宪权:《我国刑法理论上的牵连犯问题研究》,载《政法论坛》2001年第1期,第55页。
② 参见赵琛:《新刑法原理》,中华书局1930年版,第403页。
③ 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第279页。
① 参见高铭暄主编:《刑法学原理》(第二卷),中国人民大学出版社1993年版,第606—609页;姜伟著:《犯罪形态通论》,法律出版社1994年版,第447-452页。
② 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第283—284页。
③ 参见刘宪权:《我国刑法理论上的牵连犯问题研究》,载《政法论坛》2001年第1期,第56—57页。
④ 参见高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2000年版,第201页。
① 参见吴振兴:《罪数形态论》,中国检察出版社1996年版,第283页。
② 参见刘宪权:《我国刑法理论上的牵连犯问题研究》,载《政法论坛》2001年第1期,第56—57页。
① 行为有刑法上的行为,又有非刑法上的行为;在刑法上的行为中,有犯罪行为,又有非犯罪行为;在犯罪行为中,有实行行为,又有非实行行为。显然,以数行为是否包含于一个“行为”作为界定客观的牵连关系的标准,不甚妥当。

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关于进一步做好新形势下国有企业民族工作的指导意见

国家民族事务委员会 国务院国有资产监督管理委员会


关于进一步做好新形势下国有企业民族工作的指导意见

民委发〔2011〕219号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团民(宗)委(厅、局)、国资委,各中央企业:

  为全面贯彻落实党的民族政策,切实做好新形势下国有及国有控股企业(以下简称“国有企业”)民族工作,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,提出如下指导意见。

  一、进一步做好国有企业民族工作的总体要求

  (一)重要意义。国有企业是我国全面建设小康社会的重要力量,是中国特色社会主义的重要支柱,是我们党执政的重要基础,在维护民族团结和社会稳定大局中具有重要地位。多年来,国有企业从实际出发,认真贯彻落实党的民族政策,为促进民族团结、实现共同进步作出了重要贡献。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展,尤其是伴随着民族地区的资源开发和各民族之间的交流交往,国有企业与民族地区的关系日益密切,一些企业的少数民族职工日益增多,维护民族团结和社会稳定的任务日益繁重。各有关部门和单位要站在全局和战略的高度,充分认识进一步做好新形势下国有企业民族工作的重要性,不断增强责任感和使命感,扎实推进各项工作。

  (二)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题,模范执行党和国家的法律法规和民族政策,扎实开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动,大力促进少数民族和民族地区经济社会发展,不断巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,为夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面做出更大贡献。

  (三)主要任务。严格执行党和国家的民族政策,尊重各民族职工的平等权利和风俗习惯,依法保障各民族职工的合法权益。广泛开展民族团结宣传教育,扎实推进民族团结进步创建活动, 引导各民族职工牢固树立汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各少数民族之间也相互离不开的思想观念,平等相待、和睦相处、相互学习、共同进步。切实履行社会责任,充分发挥国有企业人才集聚优势,通过对口支援等方式,支持民族地区经济社会各项事业发展,为少数民族和民族地区培养各类人才。认真贯彻落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施,切实发挥国有企业现代化建设排头兵、主力军的作用,促进少数民族和民族地区经济社会又好又快发展。

  二、深入开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动

  (四)深入开展民族团结宣传教育活动。认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展民族团结宣传教育活动的意见》(中办发〔2009〕34号),在国有企业中广泛、深入、持久地开展民族团结宣传教育,切实打牢民族团结的思想基础和群众基础。立足当前,着眼长远,把阶段性的宣传教育和经常性的宣传教育结合起来,着力加强阵地建设,着力搭建参与平台,着力构建长效机制,把民族团结宣传教育纳入职工思想政治教育全过程。紧密结合各民族职工的思想实际,广泛运用宣讲报告、展览展示、文体活动、影视作品等职工喜闻乐见、形象生动的教育方式,切实扩大宣传教育的覆盖面,增强宣传教育的实效性。

  (五)扎实推进民族团结进步创建活动。结合国有企业实际,切实采取有力措施,落实好中央宣传部、中央统战部、国家民委《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》(民委发〔2010〕13号)。把创建活动纳入国有企业发展总体规划,进一步创新形式、创新载体、创新手段,大力推进民族团结进步模范企业、模范单位、模范班组建设。坚持以人为本,把创建活动与帮助少数民族和民族地区加快发展结合起来,与解决各族职工切身利益问题结合起来,与做好本单位的实际工作结合起来,切实提高创建活动的实际效果。定期开展创建活动的督促检查,定期表彰民族团结进步创建活动先进单位和个人。

  (六)妥善处理涉及民族因素的矛盾和纠纷。国有企业要积极协助当地党委、政府和有关部门,切实维护民族团结和社会稳定。要定期排查影响民族团结的不稳定因素,高度重视和密切关注各族干部职工多方面心理感受和情绪反应,认真制定和不断完善突发事件处置预案,及时妥善处理影响民族团结的矛盾和纠纷。坚持具体问题具体分析,不把与民族关系无关的问题归入民族问题。对一般的矛盾纠纷,要采取教育、疏导、化解的办法来解决。坚持在法律法规和企业规章制度面前人人平等,凡属违反法律法规和企业规章制度的,无论涉及哪个民族,都要依据法律法规和企业规章制度处理。

  三、支持少数民族和民族地区经济社会发展

  (七)认真落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施。按照《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》(中发〔2005〕10号)和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的有关要求,国有企业特别是中央企业,要切实履行责任,充分发挥主动性和创造性,在促进少数民族和民族地区经济社会加快发展中发挥重大作用。当前的一个重要任务,是通过对口支援等方式不断加大支持力度,把中央关于支持内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆以及其他民族地区发展的各项政策落到实处。

  (八)积极带动和促进民族地区加快发展。国有企业要根据国家发展规划和实施西部大开发战略的要求,优先在民族地区安排资源开发和深加工项目,带动和促进当地经济社会发展。在规划投资时,模范遵守国家及地方法律法规,注重听取利益相关方和当地各族群众的意见,尊重当地文化传统和少数民族风俗习惯。在开发资源时,要充分考虑地方和群众的利益,在配套产业、社会服务业、劳动用工等方面给予适当倾斜。

  (九)切实保护民族地区的生态环境。国有企业在民族地区投资建设时,要树立环保和绿色发展的理念,坚持节约资源保护环境。密切与地方政府配合,加强生态建设和环境保护,认真落实节能减排责任,大力发展循环经济,提高资源综合利用水平,不断提高可持续发展能力。坚持开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则,妥善解决资源开发的补偿问题,帮助解决当地农牧民增收和长远生计问题。

  (十)积极促进就业。国有企业在民族地区投资建设时,要注意发挥重大项目带动就业的积极作用,吸纳一定比例的当地劳动力就业,特别是注意在同等条件下优先招收当地少数民族人员。因资源开发需要当地少数民族搬迁的,要尽可能吸收当地少数民族劳动力就业。国有企业要严格执行党和国家的民族政策,不得以任何理由任何方式拒绝招收符合录取条件和标准的少数民族人员。

  (十一)帮助改善各族群众生产生活条件。关注民生、回报社会是国有企业应尽的责任和义务。国有企业要积极承担社会责任,主动开展扶贫开发、捐资助学、建桥修路,热心参与社会公益事业,积极支持少数民族和民族地区解决突出的民生问题。在发生重大自然灾害和突发事件的情况下,国有企业要在财力、物力和人力等方面给予地方大力支持。

  四、培养和使用少数民族干部和人才

  (十二)重视做好少数民族干部和人才的培养使用工作。国有企业要按照国家的有关规定,采取定向培养和“传、帮、带”等有效方式,大力培养和使用本单位的少数民族干部和人才,发挥他们的特殊作用。同时,要通过对口支援、职业培训、校企合作、设立实习实训基地等多种途径,帮助少数民族和民族地区培养急需的经营管理人才和专业技术人才。对此,有关部门和企业要制定长远规划和年度计划,并在经费等方面给予保障。

  五、尊重少数民族职工的风俗习惯

  (十三)尊重少数民族的风俗习惯。国有企业要严格执行国家的有关规定,尊重少数民族在饮食、婚俗、丧葬等方面的特殊风俗习惯,依法保障他们的合法权益。对有清真饮食习惯的少数民族职工,有条件的企业应单独开设清真食堂或清真灶。开设有职工食堂而不能单独开设清真食堂或清真灶的企业,应对有清真饮食习惯的少数民族职工给予一定的伙食补贴。尊重少数民族的节庆活动。少数民族职工在欢度本民族重大节日时,国有企业应按照国家有关规定给予假期,并照发工资。

  六、建立健全民族工作的领导体制和工作机制

  (十四)切实加强对民族工作的领导。充分发挥国有企业党组织的政治核心作用,科学配置民族工作资源,建立健全目标明确、运转协调、渠道畅通的民族工作领导体制。进一步强化企业党委(党组)在做好民族工作中的领导职责。各级党组织要坚持把民族工作列入重要议事日程,认真学习党的民族理论和民族政策,进一步认识和把握社会主义市场经济条件下民族工作的特点和规律,不断增强做好民族工作的能力。

  (十五)健全民族工作机制。国有企业特别是在民族地区的中央企业,要根据企业实际设立民族工作机构或进一步明确民族工作的责任部门,选拔优秀干部特别是年轻干部负责民族工作,并提供必要的工作条件和经费保障。建立民族工作的目标责任制,把民族工作纳入领导干部考核的重要内容,特别是民族地区的国有企业,要把做好民族工作作为干部选拔任用的重要依据。要把民族工作同生产经营、后勤保障、人力资源开发、企业精神培育、企业文化建设、管理服务等领域工作结合起来,同集团公司、分公司(分厂)、车间、班组等不同层面工作贯通起来,形成党委统一领导、党政共同负责、党政工团齐抓共管的工作格局。要加强调查研究,及时总结本企业特别是基层单位的民族工作经验,区分不同类型,加强分类指导,推动企业民族工作健康有序开展。

  (十六)加强监督检查。各级民委、国资委要采取定期与不定期检查相结合、上级检查与单位自查相结合等多种方式,进一步加强对国有企业开展民族工作情况的监督检查,重点是监督检查党和国家民族政策和有关法律法规贯彻落实情况。对查找出的问题要提出切实可行的整改方案,督促整改,务求取得实效。

                   国家民族事务委员会 国务院国有资产监督管理委员会  

                        二○一一年十二月二十三日


关于印发《遵市行政规范性文件管理规定》的通知

贵州省遵义市人民政府


关于印发《遵市行政规范性文件管理规定》的通知

遵府发〔2010〕21号


各县、自治县、区(市)人民政府,新蒲新区管委会,市人民政府各工作部门,各直属机构,中央、省驻遵单位(企业):

《遵义市行政规范性文件管理规定》已经市人民政府同意,现予印发,请遵照执行。
















二〇一〇年九月三日



遵义市行政规范性文件管理规定



第一章 总 则

第一条 为了规范行政规范性文件制定程序,保证行政规范性文件质量,推进依法行政,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院规章制定程序条例》和《贵州省行政规范性文件备案审查规定》的有关规定,结合本市实际,制定本规定。

   第二条 行政规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案、修订、废止,适用本规定。

第三条 本规定所称行政规范性文件(以下简称规范性文件),是指行政机关和法律、法规、规章授权组织制定,涉及公民、法人或其他组织权利义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的行政公文。

行政机关和法律、法规、规章授权组织制定部署阶段性工作的文件,规范本机关、本系统内部工作制度、管理制度的文件,人事任免决定,向上级行政机关的请示和报告,以及有关具体事项的布告、通告、决定、批复等,不适用本规定。

第四条 规范性文件应由制定机关统一文号发布。规范性文件的名称可以使用“命令”、“规定”、“决定”、“办法”、“通知”、“通告”或“实施细则”等。

第五条 规范性文件不得设定下列事项:

(一)行政许可及非行政许可审批;

(二)行政处罚;

(三)行政强制;

(四)行政事业性收费;

(五)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定,不得与所依据的规定相抵触;没有法律、法规、规章依据,规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。

第六条 规范性文件应当逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁,具有可操作性。

  规范性文件根据内容需要,可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。

  规范性文件中的数字,除前款及其他特殊要求必须使用中文数字外,应当使用阿拉伯数字。

第七条 本市下列行政机关或组织可以在法定职权范围内制定规范性文件:

(一)县、区(市)人民政府及新蒲新区管委会;

(二)市人民政府及县、区(市)人民政府工作部门;

(三)镇(乡)人民政府及市、县、区(市)人民政府依法设立的派出机关,根据工作需要确需制定规范性文件的,应将拟制定的规范性文件的名称、依据、主要内容和制定该规范性文件的必要性向市、县、区(市)人民政府报告,经同意后,可以制定规范性文件;

(四)依据法律、法规、规章授权进行行政管理的组织。

议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。

第八条 市人民政府依法行使制定规范性文件的职权。

市人民政府法制办公室是市政府制定规范性文件的主办机构,其主要职责是:

   (一)编制政府规范性文件的年度立项计划草案;

   (二)审查、修改政府规范性文件草案,组织起草重要的政府规范性文件草案;

   (三)组织清理政府规范性文件;

   (四)编辑政府规范性文件汇编;

   (五)负责政府规范性文件的备案、解释以及其他有关工作。

  

第二章 立 项



第九条 制定规范性文件,应当按照立项、调研起草、征求意见、协调论证、合法性审查、审议决定、签署公布等程序进行。

因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况,需要立即制定规范性文件的,经合法性审查通过后,可以直接提请本机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署公布。

第十条 市和县、区(市)人民政府制定规范性文件,应当编制年度规范性文件制定计划。

  第十一条 政府工作部门认为下一年工作需要提请本级政府制定规范性文件的,应当于当年12月底前,向本级政府法制部门报请立项。

  立项申请应当对申请项目的必要性、所要解决的主要问题、法律依据和拟确立的主要制度等作出说明。

  第十二条 法制部门应当根据政府总体工作部署,对部门报送的政府规范性文件立项申请汇总研究,突出重点,统筹兼顾,拟订政府规范性文件年度制定计划草案,报本级人民政府审批。

  政府规范性文件年度制定计划应当明确政府规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。

第十三条 对列入政府规范性文件年度制定计划的项目,承担起草任务的部门应当及时报送本级政府法制部门进行合法性审查。



第三章 起草审查



第十四条 起草行政规范性文件应当深入调研,广泛听取相关单位、组织、公民和专家的意见。

重大或者关系人民群众切身利益的行政规范性文件草案,应当通过召开座谈会、论证会、听证会或者向社会公布规范性文件草案等方式广泛征求意见。

第十五条 公民、法人或其他组织对规范性文件草案提出的意见和建议,起草部门(机构)应当及时研究处理,并在起草说明中予以说明。

第十六条 规范性文件草案应当由制定机关法制部门(机构)负责合法性审查,并出具法律审查意见。

市人民政府法制部门负责对市人民政府制定的规范性文件进行审查;县、区(市)人民政府法制部门负责对本级人民政府、镇(乡)人民政府及县、区(市)人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件进行审查;市和县、区(市)政府工作部门制定的规范性文件由本部门法制机构(负责法制工作的人员)进行审查;法律、法规、规章授权组织制定的规范性文件由其主管部门法制机构进行审查。

制定机关法制部门(机构)应当就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行全面审查。负责审查的法制部门(机构)要求起草单位补充依据、说明情况,或者要求有关单位协助审查的,起草单位和有关单位应当予以配合。

第十七条 法制部门(机构)在规范性文件草案合法性审查过程中,应将规范性文件草案报送同级人大常委会、政协及有关单位征求意见。有关单位反馈的书面意见,应当加盖本单位印章。

  重要的规范性文件草案,报经同级人民政府同意,可通过本地报纸、政府网站等向社会公布,征求意见。

第十八条 规范性文件草案有下列情形之一的,法制部门(机构)可以将其退回起草单位,或者要求起草单位修改、补充材料后再报请审查:

(一)制定机关不具有制定权限或者主要内容不合法;

(二)制定规范性文件的基本条件尚不成熟;

(三)公民、法人或其他组织对行政规范性文件草案提出意见且理由充分,起草单位未采纳且未说明理由;

(四)相关单位、组织对规范性文件草案有重大分歧意见且理由充分,起草单位未采纳且未说明理由。

第十九条 有关单位对规范性文件草案涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的,法制部门应当进行协调,力求达成一致意见;不能达成一致意见的,应当将争议的主要问题、有关单位的意见以及法制部门的意见报政府决定。



第四章 审议发布



第二十条 政府规范性文件草案由政府常务会议审议。其他行政机关或组织制定的规范性文件,应当经办公会议审议决定。

政府常务会议审议政府规范性文件草案时,由起草部门作起草说明,政府法制部门作审查说明。

第二十一条 报请政府常务会议审议的规范性文件,应当由同级政府法制部门先行合法性审查;未经政府法制部门进行合法性审查的,不得提请政府常务会议审议。

报请政府常务会议审议规范性文件,应当提供下列材料:

(一)报请审议的请示;

(二)规范性文件草案(送审稿);

(三)审查说明(包括制定行政规范性文件的目的、依据、向相关部门征求意见及采纳情况、主要内容和重大分歧意见的处理情况等);

(四)规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策;

(五)征求意见的有关材料;

(六)其他有关资料。

其他行政机关或组织制定规范性文件,需要报送审核的材料,参照上述规定执行。

第二十二条 法制部门(机构)应当根据常务会议或办公会议审议和传批意见,对规范性文件草案进行修改,形成草案修改稿,报请政府主要领导或单位主要领导签署发布。

第二十三条 经签署发布的规范性文件由制定机关在本地报纸或网站上统一公布。未经公布的,不得作为行政管理依据。

第二十四条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行;公布后不立即施行将有碍施行的,可以自公布之日起施行。



第五章 备案审查



第二十五条 政府法制部门、部门法制机构(以下简称备案机构)负责规范性文件的备案审查监督工作。

第二十六条 规范性文件制定后,制定机关应当自规范性文件公布之日起15日内,依照下列规定报送备案:

(一)县、区(市)人民政府和新蒲新区管委会制定的规范性文件报市人民政府备案;

(二)市人民政府和县、区(市)人民政府工作部门制定的规范性文件报同级人民政府备案,同时抄送上一级业务主管部门;

(三)各级人民政府的派出机关制定的规范性文件报设立该派出机关的人民政府备案;

(四)实行垂直领导的部门制定的规范性文件报上一级主管部门备案,同时抄送本级人民政府;

(五)两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件,由主办部门按照(二)、(四)项的规定报送备案。

第二十七条 报送规范性文件备案应当提交备案报告、制定说明、制定依据、规范性文件正式刊印文本等一式三份。具备条件的,应同时报送规范性文件的电子文本。

第二十八条 备案机构应当依据法律、法规、规章和上级规范性文件对报送的规范性文件实施备案审查。

报送备案的规范性文件符合本规定的,予以备案;不符合规定的,不予备案。经审查予以备案的规范性文件,应由备案机构统一编制备案登记号。

第二十九条 经备案审查发现规范性文件存在以下问题的,按下列规定处理:

(一)违反本规定第七条规定的,有权机关依职权报本级人民政府同意后予以撤销;

(二)违反本规定第五条规定的,发出《行政规范性文件备案审查意见书》,制定机关收到意见书后应当在15日内自行修改或废止;逾期未按意见书修改或废止的,由有权机关依职权报本级人民政府同意后予以撤销。

确认规范性文件无效或者撤销规范性文件,应当在政府网站上公布。

第三十条 规范性文件制定机关应当于每年1月31日前将上一年度制定的规范性文件目录报备案机构备查。

备案机构应当于每年3月31日前在政府网站上向社会公布经审查予以备案的上一年度规范性文件目录。

第三十一条 公民、法人或其他组织认为规范性文件违法,可以按照《贵州省行政规范性文件备案审查规定》第十五条规定办理。

第三十二条 对不按本规定制定、备案的,由有关机关责令限期改正并予以通报;视情节和所造成的后果,由有关机关依照《贵州省行政规范性文件备案审查规定》的有关规定,追究主管人员和其他责任人员的责任。

第三十三条 制定行政规范性文件应当设置载明该行政规范性文件有效期的专项条款,直接对行政规范性文件有效期作出具体、明确的规定。

规范性文件有效期自施行之日起不得超过5年。

有效期届满的规范性文件自然失效,不再作为行政管理依据。确需继续实施的,应当由制定机关在有效期届满前3个月组织评估,根据评估情况重新发布或者修订后发布。

本规定施行之前发布的规范性文件的有效期适用本条第二款规定。

第三十六条 规范性文件的清理应当坚持日常清理与定期清理、专项清理与全面清理相结合的原则。规范性文件制定机关应当根据法律、法规、规章和国家政策调整情况以及实际情况的变化,每隔2年对规范性文件进行清理,并定期公布本机关经清理后废止、失效和继续有效的规范性文件目录。未列入继续有效目录的,不再作为行政管理依据。



第六章 附 则



第三十七条 政府规范性文件由政府授权法制部门解释。法律、法规、规章授权进行行政管理的组织、政府部门制定的规范性文件由制定机关负责解释。

规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。

第三十八条 对规范性文件的管理,纳入依法行政考核内容。

修订、废止规范性文件的程序,与制定新的规范性文件程序相同。

第三十九条 本规定自2010年9月8日起施行。1999年颁布施行的《遵义市规范性文件制定和备案规定》同时废止。