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内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅


乌海市人民政府办公厅关于印发《乌海市人民政府驻外办事机构管理暂行办法》的通知
(乌海政办发[2008]55号)



　　各区人民政府，市府各部门，各企事业单位：
　　《乌海市人民政府驻外办事机构管理暂行办法》已经市政府2008年第4次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　二○○八年八月三十一日

　　乌海市人民政府驻外办事机构管理暂行办法

　　为加强乌海市人民政府驻外办事机构（以下简称驻外办事机构）管理，充分发挥驻外办事机构的作用，推进驻外办事机构各项工作规范化和制度化，特制定本办法。
　　一、驻外办事机构性质为参照公务员管理单位，隶属市政府办公厅管理和指导。市政府办公厅对驻外办事机构的人事、财务和国有资产进行管理；对驻外办事机构的自身建设和职能作用发挥进行领导、监督和检查。
　　二、 驻外办事机构的基本任务是：加强同所在地及周边地区各有关部门的联系，开展横向经济技术协作；宣传介绍我市经济社会发展和投资环境优势，扩大对外影响，提高我市知名度；广泛收集所在地政治、经济、科技、贸易等方面改革开放的重要信息，及时提供给市领导和有关部门，并提出相应建议；负责乌海市赴所在地信访人员的接待、劝阻、劝返工作；做好市级领导及四大班子秘书长、各区及市直部门的主要领导在办事机构所在地开展工作的接待服务工作；承办市政府交办的其它任务。
　　三、驻北京办事处负责执行乌海市人民政府驻京劝返中心的各项制度，维护首都的稳定，积极协助中央和北京市有关部门做好我市进京非正常人员的接收和联系工作。
　　四、驻外办事机构实行主任负责制，主任负责全面工作，副主任协助主任工作。工作中遇到重大问题，必须集体研究决定。
　　五、驻外办事机构按照核定限额配备人员。驻北京办事处核定在编人员（包括主任、副主任、工作人员）3人，编制外聘用人员2－3人；驻呼和浩特办事处核定在编人员（包括主任、副主任、工作人员）4人，编制外聘用人员3－4人。
　　六、驻外办事机构正、副主任由市政府统一管理、调配，任期原则上不超过三年。驻外办事机构编制内工作人员从市区行政机关或事业单位中选聘，聘用时间一般为3年。选聘对象由市人事局推荐提名，经市政府办公厅考察后决定聘用，被聘用人员保留原单位编制及职级待遇，聘用期满后原则上仍回原单位工作。编制以外的工作人员，根据工作需要由驻外办事机构在核定人数范围内提出用人计划，报市政府办公厅和市财政局核定批准后，由驻外办事机构从当地聘用，并签定聘用合同，动态管理。
　　七、驻外办事机构工作人员只转党（团）组织关系，不迁户籍关系、行政关系、工资关系，不转个人档案，不准携带家属。
　　八、正式编制内人员享受驻外办事机构当地相同身份、相同级别人员的工资福利待遇，工资由原单位发放，超出我市工资额度部分由市本级财政核拨其所在单位；非正式编制的聘用人员按当地同行业、同工种人员的工资收入水平支付，由市本级财政核拨。
　　九、驻外办事机构不单独设立财务，只对经费使用情况进行记录，财务由市财政局会计核算中心建立单独帐目，专人管理。驻外办事机构不准从事任何经营性活动，由市政府办公厅、市财政局分单位编制预算，按照零基预算原则，依据市级行政经费定额标准，驻外办事机构的正式人员编制及外聘人员核定人数，并结合所在地物价水平的实际情况，核定经费预算标准。驻外办事机构申请修缮费、设备购置等专项经费，要于上年末(或本年初)将计划报市政府办公厅，经办公厅审核提出具体意见，报市政府分管领导批准后，由市财政局安排经费。
　　十、驻外办事机构3万元以上大额办公用品采购和资金支出，须经市政府办公厅审核同意后执行，并严格执行政府采购程序和相关财务纪律。
　　十一、驻外办事机构每年初应对上一年度财产及财务管理进行一次内部审计，并向市政府办公厅、市财政局报送审计结果。主要负责人及分管财务工作负责人工作变动时，要进行离任经济责任审计。驻外办事机构要积极做好国有资产管理和使用工作，确保国有资产保值增值，防止流失。
　　十二、驻外办事机构要高质量地为赴办事机构所在地的市、区及部门领导做好服务，认真做好食宿、会议安排、接待宴请以及中转、返程机(车)票订购等工作，所需费用均由被接待人员所在单位承担。驻外办事机构只负责为赴办事机构所在地的领导在机构所在地区域内办事提供用车服务。若需到所在地以外地区办事，原则上不使用驻外办事机构车辆，驻外办事机构应积极帮助联系订购到达目的地的机(车)票。遇特殊情况确需使用驻外办事机构车辆时，须由驻外办事机构负责人电话请示市政府秘书长或办公厅主任批准。
　　十三、驻外办事机构工作人员每年可享受2次探亲假或休假，假期累计不得超过20天；驻外办事机构主要负责人离开所在地外出7天以内的，须向市政府办公厅请示；外出7天以上的，须向市政府分管领导请示，批准后方可外出。
　　十四、驻外办事机构要健全党团组织，建立健全内部管理制度和各项规定，并严格执行。驻外办事机构要严格请示报告制度，每年年初向市政府办公厅报告上年度工作情况和当年工作计划安排；每年7月上旬报告上半年工作情况和下半年工作计划安排，工作中的重大问题和重要情况，须及时向市政府办公厅报告和请示。
　　十五、市政府办公厅党组协助市委组织部于每年底对驻外办事机构领导班子进行一次全面考核。
　　十六、本办法由市政府办公厅负责解释。



　　　　　　　　　　试论出租机动车交通事故侵权责任的构成
　　　　　　　　　　　　　　　　——以一起出租机动车交通事故损害赔偿为例

　　论文提要

　　出租机动车交通事故损害赔偿案件，在审判实务中应当遵循何种处理原则，争议很大，引起立法者和社会的广乏关注，不同的解读，不同的判例。新颁布的《侵权责任法》对机动车交通事故责任作了专章的规定，对出租机动车交通事故损害侵权责任的构成作出系统的规范，为处理出租机动车交通事故的损害赔偿提供了法律依据，值得认真研读和切实贯彻。

　　机动车作为现代交通工具，在带给人们便捷的同时，也引发了许多违法、违规事故，给双方当事人造成了一系列难以挽回的损失。为规范机动车侵权责任，新颁布的《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）以专章详尽地规定了机动车交通事故的损害赔偿问题，并将各种侵权行为进行分门别类。特别是第四十九条的规定改变了过去对此类案件的处理方式，明确界定了损害赔偿责任的承担方式，因而从理论与实践上改变了此前对此类案件判决的混乱状态。本文从一起出租机动车侵权责任的案例出发，在分析有关侵权责任承担方式的基础上，探讨了出租机动车使用中侵权损害赔偿问题，愿与同行商榷。

　　一、周某出租机动车侵权责任案例及问题提出

　　（一）案例

　　2007年5月7日 一辆微型客车，因驾车车速过快，为避让行人，车辆往左越过道路中线行驶，导致微型客车的左前轮与行人发生碰撞，造成韦某当场死亡，车辆损坏的道路交通事故。交警部门认定驾驶员陆某负全部责任。经查，该车是周某租赁给兰某营运的，签有租赁协议，每月租金1300元，而陆某是兰某雇佣来驾驶该车从事营运。事故发生后不久，兰某因故死亡。2007年10月30日，原告提起民事诉讼，请求判令陆某、兰某、周某承担连带赔偿责任。同年经一审第225-1号《刑事附带民事判决书》判决周某负连带赔偿责任。周某不服一审判决，以不应承担民事责任为由提出上诉。在另案处理的刑事案件中，陆某因犯交通肇事罪被判处有期徒刑一年。

　　2008年4月29日，二审裁定发回重审。同年经重审，第144号《刑事附带民事判决书》认定，附带民事诉讼被告人周某与兰某签订协议，由兰某承租该肇事车辆，周某与兰某之间形成租赁合同关系，周某已将该车辆交付给兰某使用，兰某在租赁期间已实际使用了对车辆的支配权，并享受了对车辆使用的利益。同时，周某已丧失了对车辆的支配权，对交通事故的发生无法防范和控制，判决周某不承担民事赔偿责任。原告人不服，提出上诉。

　　二审经审理认为，原判程序违反法律规定。再次裁定发回重审。再次重审的第252号《刑事附带民事判决书》认定，被告人周某与兰某签订协议，约定由兰某承租该肇事车辆，周某与兰某形成租赁合同关系，周某作为出租人，兰某作为承租人。《中华人民共和国合同法》明确规定，“承租人占有租赁物期间，租赁物造成第三人的人身损害或者财产损害的，出租人不承担责任”。据此，判决周某不承担民事赔偿责任。原告不服提出上诉。

　　二审第80号《刑事附带民事判决书》认定，关于车主即原审附带民事诉讼被告人周某的责任问题，经查，周某与兰某于2005年5月1日签订《车辆承包协议书》，双方商定由兰某每月向周某交承包租金1300元，兰某作为车辆承租人对车辆有运行支配权，但车辆所有权仍属周某，出租人周某享有运行利益，本案系车辆运行期间造成他人损害，出租人周某和承租人兰某应承担连带赔偿责任。依据为“即车辆的租赁关系中，出租人和承租人应承担连带赔偿责任，已是我国司法实践中确定道路交通事故损害赔偿责任主体的普遍共识和处理原则。”关于原判适用《中华人民共和国合同法》第二百四十六条的规定为据，判决出租人周某不承担赔偿责任的理由，经查，合同法第二百四十六条是对融资租赁法律关系的规定，而周某和兰某签订的《车辆承包协议书》并非融资租赁法律关系，原判以融资租赁法律关系的规定作为本案的法律依据属适用法律不当。因此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第一项之规定，判决周某与陆某等被告共同承担连带赔偿责任。

　　（二）问题提出

　　从本案的审判过程及结果看，显然存在着两种不同的认知和判决结果。就一审法院看，运用的显然是一种“运行支配说”的理论。即谁对车辆的运行有支配权和控制权，就由谁对侵权损害赔偿承担责任，其强调的是过错责任原则。因此，认定本案周某没有实际控制车辆，且不存在过错，因而不承担责任。而二审法院运用的显然是一种“运行利益归属说”的理论。即谁从车辆的运行中获取利益，谁就对车辆的侵权损害承担责任，其强调的是无过错责任原则。因此，认定本案兰某作为车辆承租人对车辆有运行支配权，但车辆所有权仍属于周某，出租人周某享有运行利益，本案系车辆运行期间造成他人的损害，出租人周某与承租人兰某应承担连带责任。因而判决周某承担连带赔偿责任。

　　就本案而言，由于二审为终审，因此从最终结果看，显然采用了“运行利益归属说”和无过错责任原则。但是，认真分析本案及其背后的法律关系，显然二审的认知和判决是值得商榷的。

　　二、周某出租机动车侵权案件涉及的法律关系及责任认定分析

　　（一）机动车租赁法律关系中的责任认定

　　周某出租机动车侵权案涉及的第一个法律关系是周某与兰某的机动车租赁关系。为了营运，兰某通过与周某签订租赁合同，成为周某所有的机动车的实际使用者，并雇请陆某驾驶客车营运。因此，周某是租赁合同的出租人，承担着以下义务：一是交付租赁物（即小客车）并保证承租人正常使用、收益的义务。如果租赁物（即小客车）具有使承租人不能为正常使用、收益的瑕疵，出租人即应承担违约责任。而且在租赁关系存续期间也应保持租赁物的这种适合于约定使用、收益的状态。二是维修租赁物的义务。除法律另有规定或合同另有约定外，出租人对租赁物有维修的义务。出租人的该项义务实际上是出租人保持租赁物使其合于使用、收益状态义务的延伸。承租人在租赁物需要维修时可以要求出租人在合理期间内维修。[①]

　　在这种出租机动车租赁法律关系中如何认定双方的责任，根据上述所列出租人应当履行的义务范围看，其只有在租赁物（小客车）存在瑕疵导致责任事故的发生，才承担责任。这一点符合《民法通则》第126条以及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条第1款的规定。而如果是由于承租人的行为导致事故发生，属于由使用人的行为造成的侵权行为，也不存在第三方的责任，那么，侵权责任应该由承租人承担。而周某出租机动车侵权案二审审判时，以“即在车辆的租赁关系中，出租人和承租人应承担连带赔偿责任，已是我国司法实践中确定道路交通事故损害赔偿责任主体的普遍共识和处理原则”为由，判决周某承担连带赔偿责任，其责任认定是值得商榷的。

　　（二）机动车损害赔偿关系中的责任认定

　　根据《道路交通事故处理办法》第31条规定：“交通事故责任者对交通事故造成的损失，应当承担赔偿责任”。因此，机动车在使用中造成他人损害，其使用人与他人之间就形成了一种损害赔偿的法律关系，应当承担赔偿责任。因此，从周某出租机动车侵权案看，陆某是交通事故直接责任者，与导致韦某死亡后果有直接的因果关系，应承担侵权损害赔偿责任。但是，由于本案中的陆某是承租人（也可称为广义的使用者）雇佣的驾驶员，因此本案还涉及连带责任认定问题。那么如何认定其中的连带责任呢？这就要看他们之间形成的侵权损害状况及其因果关系。因为，在我国的立法模式下，出租机动车交通事故侵权责任成立要件意义上的损害是直接损害，它直接参与同过错、因果关系（加害行为和损害之间的因果关系）等要件的组合，间接损害则是在侵权责任成立的前提下，被交付给因果关系去处理，也即间接损害是否应该获赔，应视间接损害与直接损害之间的因果关系远近而定。就本案而言，周某与交通事故的损害后果之间并不存在其因果关系，因此判决周某承担连带责任显然值得商榷。

　　（三）机动车营运中雇佣劳动关系中的责任认定

　　雇佣关系，是指根据双方的约定，一方按照另一方的意思于一定或者不定期限内为对方提供劳务，对方给付报酬的关系。雇佣关系存在与否，要看四个方面的内容。一是双方有无雇佣合同；二是受雇人有无报酬；三是受雇人有无提供劳务；四是受雇人是否受雇佣人监督。[②]从法律意义上讲，双方一旦建立了具有上述要件的劳动关系，就成为雇主或雇员。雇主和雇员之间的权利和义务也就成为有关法律规范的主体，双方就可能成为用工过程中造成他人损害的责任主体。为了体现利益与风险一致、风险和责任一致的原则，法律规定雇主要为雇员与履行职务有关的侵权行为承担责任；同时规定，雇员因故意或者重大过失造成损害的，也要为自己的侵权行为负责，与雇主共同对受害人承担连带赔偿责任。例如，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003]20号）第九条规定，雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任；雇员因故意或者重大过失致人损害的，应当与雇主承担连带赔偿责任。雇主承担连带赔偿责任的，可以向雇员追偿。周某出租机动车侵权案中兰某与陆某之间是一种雇佣劳动关系，他们之间显然属于上述法律规定涉及的责任认定范围。因此，本案判决由雇主兰某承担雇主责任，由雇员陆某因故意或者重大过失而承担连带赔偿责任，以双方之间所具有的雇佣法律关系确认承担损害赔偿责任无疑是正确的。

　　三、周某出租机动车侵权案件的责任认定

　　（一）租赁关系不是处理本案的依据

　　任何法律责任都有一种法律关系来支撑，而不同的法律关系，有不同的责任配置，正确认定法律关系性质，决定责任成立的正当性。就本案而言，涉及的是租赁法律关系，这一法律关系与侵权责任的损害赔偿是否具有因果关系，是确定侵权责任承担的前提，案经法院查明这一租赁关系并没有构成侵权行为，不应该成为侵权责任之诉由。因此，原告在主张侵权损害关系上的诉由的同时，也对第三人主张租赁关系上的诉由，要求第三人对承担连带赔偿责任，这在诉讼上是混乱的。因为：其一，基于租赁合同之诉的对方只能是合同关系的对方，不应包括合同关系以外的其他人。其二，原告对被告及对第三人提出的是两种不同的诉讼请求，不是同种类的诉讼请求，不属普通共同诉讼可以合并审理的范围。其三，既然要求第三人承担连带责任，连带责任就意味着其与被告应是相同的诉讼地位，属于共同侵权才居于共同被告的地位。这一点《民法通则》一百零六条有规定：“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。”“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产、侵犯他人财产、人身的，应当承担民事责任。”“没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。” 但是本案中周某并无基于过错而构成侵权的事实。因为本案损害事实的发生是基于雇员陆某因重大过失而产生的机动车交通事故损害赔偿，与租赁合同没有必然的因果关系，周某在本案中也并无过错，因此，判决由租赁关系的出租人承担侵权赔偿责任，于法无据。

　　（二）无过错责任原则不能成为本案侵权责任承担之原则