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论进一步探索书记员管理体制改革

李玉华


内容提要： 2003年10月27日颁布的《人民法院书记员管理办法》是书记员的管理体制改革的一个里程碑，它对于有效解决旧的管理体制存在的弊端起到了重大作用。本文通过试图分析旧的书记员管理体制的弊端，以凸显此次改革的重要意义，并通过《人民法院书记员管理办法》颁布后取得的成效，进一步探索了书记员的管理制度。
关键词：书记员 管理体制 单独序列 终身制
建国以来，人民法院书记员与审判人员同属国家行政干部序列，一直沿用着由书记员到助理审判员再到审判员的晋升模式。这种管理体制与计划管理体制相适应，具有以下一些特点：书记员职位有着明确的晋升方向，目标明确，容易激发工作的积极性；书记员接近审判工作，熟悉审判工作的全过程，使书记员工作成为实际意义上的法官的上岗培训；法官与书记员之间“师徒式”的管理模式便于对书记员进行培养；等等。但随着改革开放和社会主义经济体制的建立，社会主义法律体系的不断完善，旧的书记员管理制度已经越来越不能适应人民法院审判工作和队伍建设的需要，改革已势在必行。
一、人民法院书记员管理体制改革的必要性及其现实意义
笔者认为，当前人民法院书记员管理工作存在以下难题亟待改革：
第一，书记员队伍不稳，整体素质不高。在旧的管理体制中，书记员没有单独的职务序列。书记员的职务和职级，只能通过升任为法官才可能得到解决。因此，书记员成为法官的“后备军”是旧的书记员管理制度的必然后果。书记员向法官晋升的制度从客观上造成了书记员岗位的临时性和过渡性。有实践经验、熟悉业务的书记员晋升为法官，剩下的书记员既经验不足，又不能安心本职工作，不能潜心钻研书记员业务，使得书记员队伍的专业素质无法得到提高。同时，书记员一经录用，只要不犯大的错误，是不可能被辞退的，一些不胜任工作的书记员也很难找到出口，致使书记员队伍整体素质不高。
　　第二，录用标准混同，人才资源浪费。书记员岗位是一个技术性、辅助性的岗位，不需要很高的学历和法律专业知识，一般来说，具有法律专业大专学历的人员就足以胜任工作。但是，根据旧的管理体制和“书记员──助理审判员──审判员”的发展模式，人民法院在新录用书记员时不得不提高学历标准，这就造成了不同职业在用人标准上的混同。特别是东部发达地区，一般都要求新录用的书记员具有法律本科或研究生学历。所有新录用人员，无论学历多高，能力多强，都得从书记员干起。这种管理制度实际上造成了人才使用上的“高消费”，是对人力资源的浪费。
　　第三，法官队伍膨胀。在旧的的书记员管理体制下，晋升法官是书记员最好的出路，也是解决书记员职级的主要办法，这使得大量并不适合担任法官的人员想方设法挤上了“法官”这座“独木桥”，导致法官队伍日益庞大，对法官队伍整体素质的提高造成负面影响。
　　第四，法官与书记员比例失调，审判工作受到影响。人民法院的编制是有限的，由于书记员不断向法官晋升，造成法院内部人员结构极不合理，审判人员和书记员的比例严重失调，各级法院都出现了书记员严重不足的情况。因此，审判人员不得不从事一些诸如庭审记录、送达、案卷归档等本不该由他们从事的工作，直接影响了审判工作的质量和效率。
　　总之，随着社会主义法律体系的逐步健全和依法治国方略的推进，现有的书记员管理体制已经不能适应现代审判制度的需要。改革书记员的管理体制，引入新的竞争与择优机制，实行聘任制的管理模式，是提高书记员队伍的整体素质，推进法官职业化建设的必由之路。具体说，书记员管理体制改革有以下重要意义：
　　第一，书记员管理体制改革是我国干部人事制度改革的一项创新。干部能进不能出、能上不能下是我国干部管理体制中一个长期存在的问题，特别是一些操作性、技术性、辅助性的岗位,采用传统的公务员录用方式无法解决工作人员的轮岗和出口问题。为了解决这一问题，在《国家公务员暂行条例》和中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》（中办发[2000]15号）中，都提出了在国家公务员的部分职位可以实行聘任制。但是，由于种种原因，聘任制公务员的试点工作却一直没有展开，与这种特殊的管理方式相适应的聘任程序、合同管理方式、工资福利和保险制度等也一直没有建立。因此，《试行办法》的出台，是我国干部管理体制的创新。人民法院书记员实行聘任制管理，既与过去国家试行过的乡镇干部聘用制不同，也有别于在竞争上岗中实行的领导干部聘任制，对于干部人事制度改革将具有一定的示范作用和借鉴意义。
　　第二，书记员管理体制改革是法院人员分类管理改革的重要步骤，有利于完善法官管理制度，加快法官队伍建设进程。一方面，对书记员实行聘任制和单独序列管理，对于人民法院建立法官助理制度、确定法官员额比例等改革措施是一个非常有益的探索。以书记员实行单独序列为起点，人民法院工作人员分类管理的改革将逐步、分阶段地展开。司法分工将逐渐科学化、合理化，审判资源将得到优化配置，各类人员将进行分层管理，他们将各得其所，各尽其能，各安其位，各乐其业，一个符合中国国情的法官及其辅助人员的分类管理模式将逐步建立和完善。另一方面，采用分类管理模式后，在科学合理地确定各类人员职责的基础上，区别不同种类人员各自的任职条件和选任程序，就可以相应地提高法官的任用条件，严格法官的遴选程序，进而优化法官队伍的来源，提高法官队伍的整体素质，有力地推动法官队伍建设的进程。
　　第三，书记员管理体制改革有利于保证书记员队伍的稳定，提高书记员队伍的专业素质。一是可以保证书记员队伍的稳定，提高书记员队伍的专业化水平。推行这项改革后，书记员的职责明确，编制确定，职务序列单列，不再向法官职位过渡。二是有利于保证书记员队伍的活力。聘任制书记员年轻，接受新事物快，通过培训，更容易掌握计算机操作技术，能够适应现代化庭审的需要，一些先进的庭审记录手段将得到更为广泛的运用，庭审过程的现代化水平将进一步提高。三是便于管理，解决“出口不畅”的问题。对在聘任期间工作态度和工作技能不适应工作需要的书记员，法院可以解聘或不续签合同，从而改变当前法院用人能进不能出的现象。
　　总之，书记员管理制度改革将是人民法院人事制度改革的突破口和加速器。这一改革符合人民法院审判工作的规律，解决了当前法院审判工作的急需。
二、书记员管理体制改革的实践与成效。
??目前，全国已有不少法院尝试对书记员管理体制进行改革和探索，如广州经济技术开发区人民法院、广西柳州中法院等法院实?大立案"，书记员交由立案庭集中管理，实行集中管理模式，从而取代以往的分散管理模式；又如广东省高级人民法院立案庭书记员管理室为全院47个合议庭各配备一名跟案书记员，启动了其书记员的"单序列双重管理模式"；还有，天津经济技术开发区人民法院成立了书记员处，变"一审一书的书记员分散管理为书记员处系统、规范的集中管理模式"。
??从改革的实效看，这些法院的改革取得了不同程度的成效：
??１、有利于建立新型"审书关系"，促进书记员队伍的稳定。由于法官不再从书记员中产生，书记员有自己的晋升序列，调动了书记员工作的积极性，促进了书记员队伍人心的稳定，解决了以往每提升一批法官就造成书记员岗位空缺、审书比例失调的问题。而且由于书记员集中管理，解决了由于各庭收案数不等而使书记员忙闲不均的情况，促进了人力资源的合理利用。与此同时，法官可以集中精力抓审判，有利于提高裁判案件的效率和水平。
　　２、有利于书记员素质的提高。书记员集中管理后，职责明确，改变了过去审书代劳的现象。书记员有统一的工作规范，改变了由审判员考核评价标准不一的问题，使书记员的竞争意识大大增强。实行书记员集中管理的法院，不少书记员均已采用电脑或速录机记录，记录的速度、质量、美观程度都大有改善。卷宗装订井井有条，各种审判内勤工作质量都得到明显提高。
　　３、有利于书记员监督机制的健全。书记员独立管理后，改变了以往一审一书的固定搭配关系。由书记员处负责分案、安排开庭日期，杜绝了法官自定开庭日期的弊端，而且从制度上隔断了当事人及其代理人在庭前与法官接触的问题，有利于公正办案。
　　４、促进了审判方式改革的深入。书记员处安排开庭日期和统计、公布收结案情况，有利于保证及时开庭和在审限内结案，提高了办案效率，而且使审判重心真正放到了庭上，符合控辩式庭审及时开庭、当庭宣判的要求。
?? 三、完善书记员管理体制的具体思路。
??1、实行书记员终身制。这是新型书记员管理制度的核心。书记员"终身制"是指书记员职业的独立性和专业性，也就是说，书记员在任职期间，只能在书记员职责范围内进行工作，不能承担应由法官完成的工作或者晋升为法官。为了充分开发书记资源，顺利完成日益繁重的开庭记录、卷宗装订归档任务，应当实行书记员终身制。
??2、实行书记员集中管理。在以往的书记员管理模式中，由于书记员分散在各庭，不利于书记员的管理与整体提高。而成立书记员室或其他书记员专职机构，有利于对书记员集中管理、统一调配和业务培训，即实行"集中管理，分散使用"的管理模式，所谓"集中管理"就是，书记员隶属书记员办公室，书记员办公室对书记员实行统一管理，统一调度，统一考核，统一培训，并设立几个小组分别负责刑事、民事、立案、审监、执行及速录员的管理工作。"分散使用"就是，按照审判工作的规律和特点，结合书记员岗位设置，把书记员合理安排到各业务庭，在审判工作中协助审判员做好各项法律辅助性工作，当好法官助手。
??推行这一"条块结合，以条为主"的模式，既能使书记员实行单独序列管理，同时又突出书记员要服从各审判庭工作指派，有利于建立新型的审书关系，使审判工作不因书记员管理体制变化而受到影响。
??3、书记员的产生及标准。长期以来，法院书记员的来源基本是军队转业干部、大学毕业生、以及从其他单位调入的人员。由于这些人员素质、文化层次参差不齐，容易影响人民法院的整体素质和书记员工作质量。因此，根据现行的人事管理机制，应当面向社会，公开择优招聘书记员。
　　由于法院书记员从事的是案件审理的记录工作，应当选择那些政治素质高、具有良好品行、具备法律专业知识的人员担任书记员；同时，文字功底厚、擅长计算机专业也是担任书记员的重要条件。由于法院审判常涉及到国家机密和审判秘密，案卷本身的保密工作非常重要，因此，书记员还要有较强的保密意识。此外，上级法院的书记员可以从下级法院工作突出的书记员中选拔升任。国家和有关部门还可建立书记员学院(校)，专门培养法院书记人才。
??4、实行书记员单独职务序列。所谓单独职务序列，就是指书记员作为一个专门职业，独立建制，专门管理，实行与法官并行的运行机制，工作出色的书记员可以提升为书记长，也可以参照法官模式晋级。在过去的书记员管理模式中，书记员被作为法官预备队，常常越俎代庖，代替法官制作审理报告和判决书，甚至主持开庭审理案件，导致书记员和法官职能不分，工作没有理顺。这不仅影响了案件的审理质量和审判效率，也有损法院的司法公正形象。建立书记员单独职务序列后，书记员有了独立的工作规则、管理机构和运行机制，书记员将在职责范围内开展工作，同时提高自己的业务水平，更好地为审判工作服务。
　　5、书记员管理体制改革要与审判流程管理体制的改革结合进行。案件流程管理制，指由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，以保证案件审理工作的公正、高效。其中的送达、开庭环节与书记员工作联系密切。开庭要由书记员记录，送达一般也通过书记员转交法警办理。因此，建立职业书记员制度必须与法院的其他改革相结合，以互相补充和促进。
??四、改革书记员管理体制应注意的问题。
??在进行书记员管理体制改革时，其积极作用突出但仍有一些不协调之处有待完善：实行书记员集中管理，但书记员在法院干部序列中的地位还不明确，对书记员的任职条件、职务等级、晋升辞退等都缺乏法律保障；一些法院工作时间长，学历高的老书记员忙于准备取得法官资格的考试，已取得法官资格的亦不太安心书记员工作；书记员处与其它庭、处、室等在工作关系方面还有许多问题有待进一步理顺。故建议尽快建立相应的规章制度，确保构建一支适应新形势下工作任务的职业化书记员队伍。




论进一步探索书记员管理体制改革
李玉华
内容提要： 2003年10月27日颁布的《人民法院书记员管理办法》是书记员的管理体制改革的一个里程碑，它对于有效解决旧的管理体制存在的弊端起到了重大作用。本文通过试图分析旧的书记员管理体制的弊端，以凸显此次改革的重要意义，并通过《人民法院书记员管理办法》颁布后取得的成效，进一步探索了书记员的管理制度。
关键词：书记员 管理体制 单独序列 终身制
建国以来，人民法院书记员与审判人员同属国家行政干部序列，一直沿用着由书记员到助理审判员再到审判员的晋升模式。这种管理体制与计划管理体制相适应，具有以下一些特点：书记员职位有着明确的晋升方向，目标明确，容易激发工作的积极性；书记员接近审判工作，熟悉审判工作的全过程，使书记员工作成为实际意义上的法官的上岗培训；法官与书记员之间“师徒式”的管理模式便于对书记员进行培养；等等。但随着改革开放和社会主义经济体制的建立，社会主义法律体系的不断完善，旧的书记员管理制度已经越来越不能适应人民法院审判工作和队伍建设的需要，改革已势在必行。
一、人民法院书记员管理体制改革的必要性及其现实意义
笔者认为，当前人民法院书记员管理工作存在以下难题亟待改革：
第一，书记员队伍不稳，整体素质不高。在旧的管理体制中，书记员没有单独的职务序列。书记员的职务和职级，只能通过升任为法官才可能得到解决。因此，书记员成为法官的“后备军”是旧的书记员管理制度的必然后果。书记员向法官晋升的制度从客观上造成了书记员岗位的临时性和过渡性。有实践经验、熟悉业务的书记员晋升为法官，剩下的书记员既经验不足，又不能安心本职工作，不能潜心钻研书记员业务，使得书记员队伍的专业素质无法得到提高。同时，书记员一经录用，只要不犯大的错误，是不可能被辞退的，一些不胜任工作的书记员也很难找到出口，致使书记员队伍整体素质不高。
　　第二，录用标准混同，人才资源浪费。书记员岗位是一个技术性、辅助性的岗位，不需要很高的学历和法律专业知识，一般来说，具有法律专业大专学历的人员就足以胜任工作。但是，根据旧的管理体制和“书记员──助理审判员──审判员”的发展模式，人民法院在新录用书记员时不得不提高学历标准，这就造成了不同职业在用人标准上的混同。特别是东部发达地区，一般都要求新录用的书记员具有法律本科或研究生学历。所有新录用人员，无论学历多高，能力多强，都得从书记员干起。这种管理制度实际上造成了人才使用上的“高消费”，是对人力资源的浪费。
　　第三，法官队伍膨胀。在旧的的书记员管理体制下，晋升法官是书记员最好的出路，也是解决书记员职级的主要办法，这使得大量并不适合担任法官的人员想方设法挤上了“法官”这座“独木桥”，导致法官队伍日益庞大，对法官队伍整体素质的提高造成负面影响。
河南省人大常委会


河南省人民代表大会常务委员会关于进一步加快我省旅游业发展的决议



(2005年5月26日河南省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)



河南省第十届人大常委会第十六次会议听取并审议了河南省人民政府《关于河南旅游业发展情况的报告》，对近几年来我省旅游业发展所取得的成绩给予了充分肯定。会议指出，我省是旅游资源大省，发展条件优越，市场前景广阔，但目前旅游业的发展现状与我省旅游资源大省的地位和国民经济发展的要求还不相适应。会议要求，我省旅游业的发展要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面落实科学发展观，抓住机遇，深化改革，尽快把旅游业培育成支柱产业，努力实现我省由旅游资源大省向旅游经济强省的跨越，为全面建设小康社会、奋力实现中原崛起和构建社会主义和谐社会做出更大的贡献。

一、转变观念，进一步提高对旅游业地位的认识。旅游业作为国民经济发展的重要组成部分，是关联度高、带动性强的综合性经济产业，对一个地区的经济社会发展和对外开放起着非常重要的促进作用。加快旅游业发展有利于促进经济社会协调发展，有利于实现人与自然和谐共处，有利于加快产业结构调整。各级政府要充分认识新形势下发展旅游业的重大意义，切实加强领导，结合本地旅游资源优势和特色，采取得力措施，加大投入力度，加强旅游基础设施建设，完善配套设施，促进旅游业健康快速发展。

二、深化改革，加强管理，加快旅游业发展步伐。旅游业的持续健康发展，要建立科学合理、运转高效、协调有力的旅游管理体制。目前，旅游管理体制和旅游企业经营机制方面存在的问题，是制约我省旅游业进一步发展的重要因素。各级政府要根据本地实际情况，深化改革，加强协调，进一步加大旅游行业管理力度，调动方方面面的积极性，形成合力，确保旅游业快速发展。要积极支持引导旅游景区（点）、旅游企业实施产权制度和经营机制改革，引进先进管理模式和经营理念，创新思路、搞活经营。要积极拓宽融资渠道，鼓励引导各种社会资金的投入，积极推进旅游业发展。要加强行业协会建设，搞好行业自律。

三、整合资源，努力提高我省旅游业的综合竞争力。各级政府要认真贯彻落实科学发展观，加快制定本地旅游发展规划。按照旅游资源开发与生态环境保护、文化遗产保护相结合的原则，科学规划，合理开发，严格保护，保障旅游业的可持续发展。各地要充分利用各自优势，大力发展文化旅游、山水生态旅游、红色旅游等特色旅游。要建立灵活的价格机制，不断拓展旅游市场。要加强区域合作，打破地域界限，努力营造我省开放型的旅游大市场。要提升传统精品景区（点）的品位，增强精品旅游线路的辐射带动作用，积极培育新的旅游精品，着力打造世界知名旅游品牌。要积极研制特色旅游商品，开发特色文化娱乐节目，根据需要建设旅游商品市场和娱乐场所，满足旅游购物和娱乐需要，拉长旅游产业化链条，提高旅游产业化水平。要鼓励引导我省旅游企业与国内外知名企业联手，优化组合，培育大型旅游骨干企业和企业集团，促进旅游企业的规模化、集约化经营。要积极采取多种形式，充分利用现代化传媒手段，加大宣传促销力度，全面宣传河南旅游，提升河南旅游的知名度，增强河南旅游在国内外的影响力。

四、优化环境，依法保障旅游业的健康发展。各级政府要认真贯彻执行国家有关法律法规和《河南省旅游管理条例》，省政府及有关部门要制定完善配套规章制度和行业管理办法，依法行政。各级人大要加强对旅游法律法规贯彻执行情况的监督，支持旅游业的发展。各旅游景区（点）和旅游企业要进一步增强法治意识和诚信观念，合法经营。工商、公安、旅游、质监等部门要加强旅游市场监管力度，依法打击无证经营、强买强卖、价格欺诈等违法行为，全面规范旅游市场，大力优化旅游环境，切实维护广大旅游者的合法权益。各级政府要高度重视并切实做好旅游安全工作。要认真做好旅游管理服务的人才培养和技术培训工作，全面提高旅游管理水平和服务质量，促进我省旅游业的持续健康快速发展。