论美国证据开示制对我国庭前证据交换制度建立和完善的启示
马志星
论文提要：我国的民事诉讼法虽然强调了当事人举证责任，审判方式也从法官“超职权”纠问式变革为两造“对席辩论”、法官居中裁判的辩论式，这些无疑是革命性的变革。但是在此基础上却没有对当事人收集证据的方法手段上加以明确的规定，导致法庭常常因当事人的“证据突袭”而不得不多次开庭，致使诉讼延迟。在民事审判实践中，我国的部分地区仿照国外的证据开示制度试行了庭前交换证据制。最高人民法院出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》正式地将证据交换作为民事审前程序的一项基本制度固定了下来。成绩不少，但仍然存在着不少的问题。故而本文尝试从历史、文化、实务的视角来分析美国证据开示制，论证美国证据开示制司法改革的本质，以此与中国的庭前证据交换制作比较，并为我国的庭前证据交换制度的完善提出了相关的建议，从而来充实民事诉讼对公民权利的救济。全文共6875字。以下正文：
一、问题的提出
证据制度是诉讼法的核心。我国的民事诉讼法虽然在强调当事人举证责任的同时，设立了诉讼证据保全制及法院依职权收集诉讼证据制，但是在此基础上却没有在对当事人收集证据的方法手段上加以明确的规定；对于审判方式改革中起重要先导作用的“一步到庭”将审判方式从法官“超职权”纠问式变革为两造“对席辩论”、法官居中裁判的辩论式，无疑是个革命性的变革，但常常因当事人“证据突袭”而不得不多次开庭，致使诉讼延迟。参考和借鉴国外相关的民事证据制度，通过制度移植是经济、高效民事证据法的建构方法。在民事审判实践中，我国的部分地区仿照国外的证据开示制度试行了庭前交换证据制。在此基础上，2001年12月21日，最高人民法院出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（后简称《若干规定》）正式地将证据交换作为民事审前程序的一项基本制度固定了下来。成绩不少，但仍然存在着不少的问题。故而本文尝试从历史、文化、实务的视角来分析美国证据开示制，论证美国证据开示制司法改革的本质属于在特定的体制中适应时代和社会的需要所进行的技术性调整或发展，以此与中国的庭前证据交换制作比较，力图将此的变革放到中国整体的社会制度、法律体系和法学理论体系的变革中来考察，并为我国的庭前证据交换制度的完善提出了相关的建议，从而来充实民事诉讼对公民权利的救济。
二、美国证据开示制及其制度价值
（一）美国证据开示制及其特征
美国证据开示制是一种审判前的程序和机制，具体而言是指当事人有权在法庭外直接向对方当事人索取或提供与案件事实有关的信息和证据的一项程序制度。根据1993年修改的联邦民诉规则，双方当事人必须主动向对方当事人出示与请求有关的信息和证据。证据开示要求由当事人提出，不需要法院事先批准。证据开示过程总体上由律师发动，并通过要求与答复形式进行。笔录证言的进行要有法院书记员在场，但通常法官或其他司法官员并不出席。有关证据开示要求的正当性，通常通过协商达成解决。如果这一纠纷通过此种方式不能得以解决，可以请求法院作出裁决。证据开示程序纠纷可以由专门负责的法官或助理法官裁断，或由被指派审理该案的法官予以裁断。
1、证据开示的范围。美国证据开示的范围很广。一方当事人利用开示制度可以要求对方当事人提出几乎一切方面的情报。对于证据开示要求，只有三种反对是有效的：其一，所寻求的材料与案件毫不相干；其二，证据开示要求过分加重负担，但只适用于举证责任过重或可以其他方式提供信息的情况；第三，证据开示要求搜寻属于保密特权范围的信息。由于对开示范围限制的相关解释是宽松的，实际上美国对开示范围几乎没作任何限制。
2、证据开示的方式。进行证据开示的方式主要有：（1）笔录证言，即经宣誓后通过询问证人证言并逐字记录。这是最常用的开示方式。（2）质问书，即当事人可用书面形式质问对方当事人，对方当事人必须全面地做出书面答复并附以书面宣誓。（3）查验文件，即查验对方当事人或第三人所持有的文件或其他物证。（4）自认要求，即允许一方当事人向对方当事人提出草拟的事实声明，要求对方自认这一声明是真实的。（5）身体检查，即对身体状况有争议者进行生理或心理检查。除笔录证言外，质问书和查验文件也是常使用的方式。
3、违反证据开示的制裁措施。如当事人不遵守证据开示命令，法院可以作出如下制裁：
（1）、免除一方证明责任。与命令有关事实或其他指定事实，依获得命令的当事人所宣称的诉讼目的视为已经证明。
（2）、禁止提出证据。法院对不遵守命令的当事人，可禁止其对所指出的请求或抗辩进行证明，或者禁止其对所指出的请求或抗辩进行证明，或者禁止其对指定的事物作为证据提出。如禁止提出的证据是案件的主要事实，对诉讼有决定性影响，法院还可以驳回诉讼。
（3）、驳回诉讼或缺席判决。对不遵守命令的当事人，法院可宣布诉答文书全部或部分无效，或在其遵守命令之前中止诉讼程序，或撤销全部或部分诉讼程序，或对不遵守命令的人作出败诉的缺席判决。
(4)、判处藐视法庭罪。当笔录证言证人收到法院命令后拒绝宣誓或答复，或当事人不遵守证据开示命令，或当事人不遵守依据第26条第6款当事人会议的命令等情形时，法院可裁决其藐视法庭。当事人或诉讼外第三人触犯民事上藐视法庭罪，处以罚金或拘留。这是不遵守法院命令的最严重的制裁措施。
从以上可以看出，证据开示具有以下特征：
1、开示是美国民事诉讼程序中的一个独立的阶段和环节。美国民事诉讼程序从大的方面来看，是由三大阶段构成的，即诉答、审前和庭审。审理前程序主要包括四个方面：证据开示程序、召开审前会议、“ADR”和“庭审前的判决”。这四个方面的内容构成了审理前程序的统一体，不可分割。证据开示是审前程序的基石和实质。法院之所以有必要加强职权作用，对审前程序实行司法管理，目的主要是为了防止证据开示的滥用或陷入无序，从而扭曲证据开示的形象和机能。法院主持召开审前会议，也是为了巩固证据开示的成果，形成一个制约庭审程序进行的审前命令。正是经过卓有成效的证据开示，双方当事人对各自的案件情况有了更加知彼知己、更加切合实际、更加触及案件本质的新见解、新判断，以致判决的结果呼之欲出并趋于明朗化了，于是，双方当事人开始了他们的和解尝试，开始了其它的ADR程序。美国的ADR程序之所以如此健全和完善，并富有成效，在很大程度上是同调查取证程序分不开的。证据开示暴露了案件的事实问题和法律问题，以致开庭审理成为不必要，庭审前的判决制度得以发挥作用。所有这些，都证明证据开示是一个独立的诉讼阶段。
2、开示是当事人收集证据和交换证据的程序。在对抗制民事诉讼程序中，当事人对于案件事实负有完全的证明责任，除极偶然的情形外，法院不依职权调查收集证据。这样一种诉讼格局使得立法者必须考虑制定一个独立的程序，赋予当事人收集证据的权利。
（二）美国证据开示制的意义及价值
美国证据开示制的魅力在于充分体现了英美诉讼的民主理念，即在诉讼中尽可能实现当事人双方攻击和防御的平等、诉讼武器的平等。证据开示制虽然庞大，而且似乎涉及各个方面的情况但是并非横行无阻，它只能在严密规定的范围内进行，而且当事人的隐私等权利都得到了充分的保护，反映了当事人主义诉讼制度基础上的诉讼攻击和防御手段的完备。
美国证据开示制在诉讼民主方面的魅力还体现在当事人的主体性和其公开性上。主体性反映了作为人在民事诉讼中的一种人格尊严的存在。英美民事诉讼的对抗性是这种价值要求的体现。从美国民诉法的发展历史上看，法官的作用有不断增强的趋势。这一点，在证据开示中尤其显然。但是，这样一个事实并不改变美国民事诉讼程序对抗制的本质，证据开示的主体依然是当事人及其代理律师。如果我们将对抗制看作是美国民事诉讼程序之“树干”，法官的职权管理可以看作是“树枝”。树枝无论如何茂森，都不会改变树干的伸长方向。
民主的内含要求是公开性，作为司法权行使的主要过程和反映人们生活重要片断的诉讼过程，人们期望这一过程的公开化。
通过以上的分析，我们可以得出，对抗制是英美民事诉讼制度的本质特征。这个特征根植于英美法系的法律文化及其它复杂的因素之中，证据开示作为一个后起之秀，是对抗制在一定历史阶段自身完善的一个表现。
三 证据开示制在我国雏形
——民事审判方式改革中的证据交换
我国民事诉讼法明确地规定了开庭审理的正式程序以及有关开庭审理前准备的程序，但是，在审判实践中，“开庭审理和开庭前的准备”这一概念上和阶段性的区分却很不明显。由于开庭审理并没有真正得到重视，法官办案的主要精力放到了法庭之外询问当事人、调查取证以及背对背或面对面的反复调解等活动上，一般情况下大部分案件的处理都结束在这一阶段。开庭审理往往只是在调解无效，需要下判决时，在通过请示领导等方式得到了最终结论的前提下才予以举行，结果是导致了“先定后审”等庭审形式化或走过场的现象。 有学者认为应该把准备程序的不存在理解为这种审判方式内在逻辑的表现之一，是其审理结构的特色之所在。
我国民事审判方式改革以“一步到庭”（又称“直接开庭”）为先导。“一步到庭”的做法就是，在受理起诉后至开庭审理这一段时间，法官不接触当事人，不接触证据，让当事人当庭举证、当庭质证。“一步到庭”最大贡献是改变了旧的“自查、自诉、自审”的包青天式审判方式，将审判方式从法官“超职权”纠问式变革为两造“对席辩论”、法官居中裁判的辩论式，从制度上保障法官与当事人在法庭上的公开接触，保持司法公正。 “一步到庭”已成为目前我国法官的主要审理模式，其在以简易案件为主的基层法院具有适用上的合理性。“一步到庭”省略了开庭前的必要准备工作，法官在对案情一无所知的情况下开庭，盲目性大。而且，“一步到庭”常常因当事人“证据突袭”而不得不多次开庭，致使诉讼延迟。
为了改变这种状况，我国部分地区试行了庭前证据交换，将“一步到庭”改造为“准备庭+主要庭审”结构，准备庭以整理争点、证据和促进和解为目的，主要庭审则在准备庭的基础上进行综合性的集中审理。广东省高院在全国率先制订《广东省法院民事、经济纠纷案件庭前交换证据暂行规则》，并于1999年9月1日起实施。在各地实践基础上，2001年12月21日，最高人民法院出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》正式地将证据交换作为民事审前程序的一项基本制度固定了下来。与广东省为代表的各地人民法院自行制定的庭前交换证据规则相比，《若干规定》中确定的证据交换制具有如下特点：
1、定了举证时限的法律后果，并将其纳入民事诉讼法中。《若干规定》以民事诉讼法第75条和《最高人民法院关于适用若干问题的意见》（后简称《意见》）第76条的规定为基础，对人民法院指定期间作了进一步的解释，同时通过对民事诉讼法第125 条第1款和第179条第1款第1项中“新的证据”的解释，从技术上使举证时限的法律后果纳入了现行的民事诉讼规范中，具有程序上的法律约束力。
2、强化当事人举证责任的同时，《若干规定》进一步弱化和规范了人民法院调查收集证据的职能。
3、新解释了民事诉讼法中规定的“以事实为依据”的原则。《若干规定》在其第63条进一步明确：人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法做出裁判。最高人民法院副院长曹建明在公布该司法解释的新闻发布会上解释到：作为民事诉讼的证明要求，应当努力最求“法律真实”和“客观真实”的相一致，但民事诉讼的特点决定了，在程序公开、公正的条件下，人民法院只能通过依法审核认定的证据所确定的案件事实作为裁判的依据。
四 我国的证据交换与美国证据开示制的重大差异
——没有规定以当事人为主体的证据调查程序
十余年的审判方式的改革取得了世人注目的成效，主要标志是以当事人主义为主、职权主义为辅的审判模式取代了超职权主义的审判模式，法院裁判的中立性和公正性得到了史无前例的重视和实践，当事人的举证责任也达到了空前的强度。然而，由于我国现有的取证体制和当事人的证据理念没有发生根本性的变化，一味强调当事人的举证责任，而没有为当事人获取证据提供制度和程序上的保障。 从当前的司法实践的调查来看，当事人收集证据面临的主要困难有以下三个方面：一是能够充分证明当事人主张的的证据在对方当事人的控制下，要求对方出示，对方拒不提供；二是相关证人不愿意出庭作证或规避作证；三是在向有关行政机关或第三人取证时，招到拒绝，法院依法查证也招拒绝。在目前的证据制度下，上述情况的直接后果是负有举证责任的当事人承担败诉结果，合法权益得不到依法保护。《若干规定》虽然在其第16条规定了人民法院调查收集证据以当事人申请为原则，但不能从根本上解决这个问题。主要有两个方面的原因：一是民诉法及其司法解释包括《若干规定》都没有对法院依职权查证的程序做出规定，比如对当事人申请法院调查收集证据的复议机关、对人民法院依职权或依当事人的申请调查收集证据的机关和人员都并没有明确规定，因而不能得到很好的实施；二是民事诉讼法仅规定了法院有依职权查证的义务，但没有对法院违反此规定的程序后果做出规定。基于此，法院要不要依职权查证，查不到证据的法律后果都没有强制性的规定，而诉讼风险后果最终都由当事人承担，法院不负任何法律责任。这一切只能有一个后果——审判方式改革在赢得程序公正的同时必将失落实体公正，即合法权益招到不法侵害、急需社会力量救济的当事人，会因为取证困难而失去法律的保护。
从以上可以看出，我国民事诉讼中的审理前的准备程序中并没有规定具体的调查取证程序。所以，当事人的调查取证权实际上还是一种游离于诉讼程序之外的抽象性权利。这种权利是缺乏程序保障的，而缺乏程序保障的权利实际上已经异化为权利的反面，即非权利了。 这是问题的一方面。问题的另一方面是，在当事人的取证权缺乏程序保障的状况依然故我、毫无改变的情况下，司法实践中又出现了对当事人交换证据的义务规范。很难想象我国庭前证据交换制能够提高司法诉讼效率和降低诉讼成本。
取证权利是根本，证据交换是在取证权利得到保障的前提下提出来的技术性问题。从这个意义上来说，我们主要要向美国学习发现证据、调查证据的程序，然后再研究它的证据交换制度，从而汲取其有益的营养，形成一个证据调查、证据交换的有机程序体系。 这样的证据动态机制，构成了审理前程序的实质性组成部分。证据调查使得证据在外延和范围上达到最大化，从而可以确保案件在真实的基础上得到解决；证据交换可以使证据被双方当事人公平享有，平等利用，从而减少诉讼中技巧性因素、偶然性因素、任意性因素的作用，并加快诉讼的进程，使诉讼在公开、公平、公正的原则和氛围下进行。如果要用诉讼价值来衡量，前者体现的可以说是真实的价值，后者体现的可以说是效益或效率的价值。
五 立法建议
诉讼模式由法院的职权化到当事人化的转变，其最终的标志不在当事人诉讼责任的强化和法院负担的减少之上，而在当事人诉讼权利的增强和法院职权的弱化和转向之上。我们改革所追求的价值是通过最为经济、最为公正的程序实现保护当事人合法权益的目的，而现在将原本法院利用公权力都难以实现的取证任务交由当事人来完成，且没有其他机制保障，这无疑是强人所难和转嫁风险。所以笔者认为上述问题解决的关键是创设便于当事人取证的机制和保证证据规范落到实处的运作保障机制，将抽象的当事人的取证权利具体化、程序化、制度化、实效化。
1、建立当事人、代理律师调查取证申请制度。 当事人、代理律师在调查取证时，可以向法院申请调查令。提出申请时，应当明确被调查的单位及个人、收集调查证据与本案的关系及证明的事项，证据与待证事项的关系等。经法院审查，认为确有必要，即可发出调查令。调查令应分别送达申请人及被调查人。为确保调查取证权的实现，调查令中应当明确载明调查事项及范围、调查人及被调查人相应的权利及义务，违反调查义务的法律后果等。从某种意义上讲，既然以法院的权力保障当事人、代理律师调查取证权的实现，就应当对违反调查义务的单位及个人适用对妨害民事诉讼行为的强制措施。在当事人、律师调查困难或某些特殊情况下，可申请法院依照职权进行调查。
2、建立强制证人出庭作证机制。 我国民事诉讼法仅规定证人应当出庭作证，并无强有力的措施加以保证，并且存在证人不出庭的例外。存在以下弊端：首先，由于民事诉讼法规定的证人在特殊情况下可以不出庭，而何种情况为特殊，尚不明确。那么当事人、律师在庭外所取得的证人证言的真实性便无法认定，特别是当事人、律师在取证时，往往是不全面的，对自己有利的证言才加以提取，不利的就不提取。如果证人不出庭，对方当事人及其代理律师也就无从对该“证言”加以质证。增加了诉讼中的不确定因素。其次，由于律师无法保障证人的相关权益，证人也常常不予配合，难以实现当事人的权利。因此，很有必要建立强制证人出庭作证机制，从而来保障司法的权威性和司法行为的有效性。
3、设立民事伪证罪，建立对妨害民事诉讼强制措施的刑法保护。 长期以来，我国的民事立法和司法对伪证行为惩治一直未有足够的重视，偏重批评教育，致使伪证现象层出不穷。我国民事诉讼法相关规定不足以对伪证形成足够的威慑，主要表现在：首先，现行的法律只是对有限的作伪证假证的表现形式作了简单的列举，并未针对伪证假证的具体情形作出相关规定，致使很多伪证行为排除在追究责任之外，如对当事人故意作虚假陈述、证人故意作伪证、诉讼外证据持有人故意不提供证据、中介机构及其人员等故意出具虚假证明问题没有涉及。其次，现行的法律中没有对伪证行为进行分类或按程度划分等级，使行为人缺少比较和衡量的标准，法官也可因自己的好恶自由决定处罚的种类和处罚的轻重，导致同一违法行为因办案法官不同而处罚上大相径庭。第三，违法成本远远低于守法成本，是伪证假证行为屡禁不止、屡打不绝的主要原因。在司法实践中，对伪证行为适用处罚最多的是罚款，但罚款数额相对于行为人因伪证所谋取的不法利益来说，真是“相形见绌”。司法过程中，不少法官对伪证行为追究不力，往往以教育、口头批评或训诫的方式代替其应受到的罚款拘留。第四，现行刑法对于伪证罪的规定不及于民事诉讼，更不及于主要主体即当事人，使民事伪证的危害性在法律认定上束手无策，难以预防惩治，导致民事伪证行为猖獗以至肆无忌惮。
作者单位：北京市崇文区人民法院 100075
联系方式：mzxmail@sohu.com
山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法
山东省人大常委会
山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法
山东省人大常委会
（1993年11月18日省八届人大常委会第4次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 土地使用权出让
第三章 土地使用权转让
第四章 土地使用权出租和抵押
第五章 土地使用权终止
第六章 划拨土地使用权
第七章 罚 则
第八章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了改革我省城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，节约、保护土地资源，促进城镇建设和经济发展，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）和有关法律、法规，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条 本省行政区域内的城镇国有土地使用权实行出让和转让制度。
本办法适用于本省行政区域内市、县城、建制镇和工矿区范围内的城镇国有土地。
第三条 省内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照《条例》和本办法的规定在本省行政区域内取得城镇国有土地使用权，进行土地开发、利用、经营，其合法权益受法律保护。
第四条 依照《条例》和本办法规定取得的土地使用权，在规定的使用年限内可以依法转让（包括出售、交换、赠与）、出租、抵押或者用于其他经济活动。
第五条 省、市、县人民政府土地管理部门主管本辖区范围内的国有土地使用权出让和终止事宜，并依法对土地使用权的转让、出租、抵押进行监督检查。
土地使用权的转让、出租、抵押由县级以上人民政府城建或房产管理部门管理。
第六条 土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止，应按照规定到县级以上人民政府土地管理部门和城建或房产管理部门办理登记。
第七条 土地所有权、地下资源、埋藏物和市政公用设施，不得出让、转让。
第二章 土地使用权出让
第八条 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
第九条 土地使用权出让应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同。
土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。
第十条 所有出让的土地均应纳入规划和计划，做到有计划出让；应严格按法律规定的程序和权限审批。
市、县人民政府应根据国土规划、土地利用总体规划和城市规划，制定土地使用权年度出让计划，报上一级人民政府批准后实施。
第十一条 对出让的土地，应按国家规定进行评估，分等定级，确定基准地价。具体办法由省人民政府制定。
第十二条 土地使用权出让的审批权限按照国家和省的有关规定执行。
市（地）、县（市）人民政府出让土地使用权的批复，一律报省人民政府备案。
第十三条 土地使用权出让的地块及其用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城建或房产管理等有关部门共同拟定方案，按规定的审批权限报经人民政府批准后，由土地管理部门负责实施。
第十四条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
（一）居住用地70年；
（二）工业用地50年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
（四）商业、旅游、娱乐用地40年；
（五）综合或其他用地50年。
第十五条 土地使用权出让可采取以下方式：
（一）招标；
（二）协议；
（三）拍卖。
对商业用地使用权的出让，实行招标拍卖。
以招标、拍卖方式出让土地使用权的，应经公证机关公证。
第十六条 土地使用权协议出让程序：
（一）申请受让土地者持经批准同意举办企业或事业的证明文件向土地所在地的市、县人民政府土地管理部门提出受让土地使用权的书面申请；
（二）市、县人民政府土地管理部门接到申请后，应向受让土地者提供出让地块必要的资料和有关规定；
（三）申请受让土地者在得到有关资料和规定后，应在规定时间内提交土地开发建设方案和愿付土地出让金的数额、付款方式等文件；
（四）市、县人民政府土地管理部门接到申请受让土地者按前项要求提交的文件后，应在10天内给予回复；
（五）市、县人民政府土地管理部门与申请受让土地者达成协议后，签订土地使用权出让合同；
（六）申请受让土地者按合同规定支付全部出让金，办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》，取得土地使用权。
第十七条 土地使用权招标出让程序：
（一）市、县人民政府土地管理部门编制招标文件，确定参加投标的资格范围，发出招标公告或招标通知书；
（二）投标者领取招标文件及有关资料；
（三）投标者按招标文件规定向市、县人民政府土地管理部门交付保证金（不计息，下同）后，将密封的投标书投入指定的标箱；
（四）市、县人民政府土地管理部门会同有关部门组成评标小组，确定中标者，发出中标通知书。对未中标者应书面通知，其投标保证金在开标后10天内退还；
（五）中标者持中标通知书在规定期限内与市、县人民政府土地管理部门签订土地使用权出让合同，其保证金可充抵出让金；
（六）中标者按出让合同规定支付全部出让金，办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用征》，取得土地使用权。
第十八条 土地使用权拍卖出让程序：
（一）市、县人民政府土地管理部门发出拍卖土地使用权的公告；
（二）竞买者持有关证明文件到指定地点索取拍卖土地使用权的文件和资料；
（三）市、县人民政府土地管理部门按公告的时间公开拍卖，竞买者按规定交付竞买保证金后，参加竞买；
（四）通过竞买，价高者获得使用土地资格，并与市、县人民政府土地管理部门签订土地使用权出让合同，其保证金可充抵出让金，未获得使用土地资格者，其竞买保证金在拍卖后10天内退还；
（五）获得使用土地资格者按合同规定支付全部出让金，办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》，取得土地使用权。
第十九条 市、县人民政府土地管理部门应向申请受让土地使用权者提供下列资料：
（一）出让地块的位置、面积、四至、地面现状和基础设施情况；
（二）土地的规划用途、建设项目完成年限；
（三）建筑容积率、密度和净空限制等各项规划要求；
（四）环境保护、绿化、交通、抗震、卫生防疫和消防等要求；
（五）出让的形式和年限；
（六）招标或拍卖出让的地点、日期及程序；
（七）交付保证金的规定；
（八）出让金的付款方式和要求；
（九）出让合同的格式；
（十）有关转让、出租、抵押、终止的具体规定；
（十一）其他必须说明的有关资料。
第二十条 土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。
第二十一条 通过出让方式取得土地使用权者，必须同时具备下列条件，方可将土地使用权转让、出租、抵押：
（一）付清全部出让金并领有《国有土地使用证》；
（二）除出让金外，投入开发建设的资金已达合同规定总投资额的20％以上；
（三）符合合同规定的用途和规划建设要求；
（四）已实现出让合同规定的其他条件。
第二十二条 取得土地使用权者应尽快开发利用所受让的土地，自取得土地使用权之日起365天内投入的开发资金必须达到受让土地费的25％以上。
第三章 土地使用权转让
第二十三条 土地使用权转让，应经城建或房产管理部门审核同意后，由转让方与受让方签订转让合同。
土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用权出让合同规定的使用年限届满后，依照本办法第三十八条的规定，由国家无偿收回土地使用权及其地上建筑物、其他附着物。土地使
用者也可以申请续期。需要续期的依照本办法第三十七条的规定办理。
第二十四条 土地使用权转让合同在中国境内签订的，应经当地公证机关公证；在中国境外签订的，应经签约地公证机关公证，并须经所在国（或地区）的中国使领馆或有认证权的外事机构认证。
第二十五条 土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让时，当事人应在转让合同签订之日起30日内到市、县人民政府土地管理部门和城建或房产管理部门办理土地使用权、房产所有权过户登记手续，换领《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。未经过户登记的转让行为无
效。
第二十六条 土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。
第二十七条 地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。
土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让。
第二十八条 市、县人民政府有权规定土地使用权转让的最高限价。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，土地所在地的市、县人民政府有优先购买权。
第二十九条 土地使用权转让时增值的，转让人应按国家有关规定缴纳土地增值税（费）。
第四章 土地使用权出租和抵押
第三十条 土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租或抵押时，须经城建或房产管理部门审核同意后方可签订租赁、抵押合同。
租赁、抵押合同应经签约地公证机关公证。
租赁、抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。
第三十一条 土地使用权出租、抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之出租、抵押。
地上建筑物、其他附着物出租、抵押时，其使用范围内的土地使用权随之出租、抵押。
第三十二条 土地使用权出租、抵押期间，出租人或抵押人必须继续履行土地使用权出让合同。
第三十三条 与他人共有土地使用权出租或抵押时，应以出租人或抵押人所有的份额为限。共有土地使用权不可分割的，出租人或抵押人应与共有人协商并订立书面协议后，方可出租、抵押。
第三十四条 土地使用权可用作向境外银行或其他金融机构的贷款或其他债务抵押。
第三十五条 抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同有效期内宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产，并享有优先受偿权。
因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当依照规定办理过户登记。
第五章 土地使用权终止
第三十六条 市、县人民政府土地管理部门应在土地使用权期满前60天通知土地使用者按规定办理土地使用权出让终止手续。
土地使用者应按时办理土地使用权终止注销登记。逾期不办的，市、县人民政府土地管理部门、城建或房产管理部门应当注销其《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。
第三十七条 土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应在土地使用权期满前180天向市、县人民政府土地管理部门提出续期申请。获准续期后，依照本办法的规定，重新签订土地使用权出让合同，缴纳土地出让金，办理登记手续。
第三十八条 土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权即由国家无偿取得。如土地使用权出让合同规定由土地使用者自行拆除地上建筑物、其他附着物的，土地使用者应在规定期限内拆除，所需费用由土地使用者承担。
第三十九条 国家对依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要必须提前收回土地使用权的，须经上一级人民政府土地管理部门批准后，由市、县人民政府土地管理部门依照法律程序办理，并给予相应的补偿。
依法提前收回土地使用权的补偿金额，由土地管理部门会同城建或房产管理部门与土地使用者按出让合同的余期、出让金总额、土地使用性质、地上建筑物和其他附着物的评估价格、生产经营等情况确定。
第四十条 依法提前收回土地使用权的，市、县人民政府土地管理部门应在收回前180天，将收回土地使用权的理由、地块座落、四至、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。自公告规定的收回日期起，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物归国
家所有。
第六章 划拨土地使用权
第四十一条 划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他方式依法无偿取得土地使用权。
第四十二条 国家机关、行政事业单位、部队的办公用房和住宅建设用地，公共设施、公用事业等建设用地，可以采用划拨方式供应。
第四十三条 通过划拨方式取得土地使用权的土地使用者，除《条例》第四十五条规定的情况外，其土地使用权不得转让、出租、抵押。
第四十四条 需转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，应按本办法规定签订土地使用权出让合同，补交全部出让金后，方可转让、出租、抵押其土地使用权。
土地使用者一次性补交出让金有困难的，可用转让、出租、抵押所获得的收益分期抵交出让金。分期抵交出让金的，应按银行同期贷款利率缴纳利息。
第四十五条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本办法的规定予以出让。
对划拨的土地使用权，市、县人民政府可以根据城市建设发展需要和城市规划要求无偿收回，并可依照本办法的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
第七章 罚 则
第四十六条 违反本办法规定，土地使用者未按出让合同规定的用途、期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应给予警告，责令其30日内改正；逾期不改正的，按受让土地费5％以下的标准处以罚款；拒不改正的，市、县人民政府土地管理部门有权解除合同，
无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、其他附着物。
第四十七条 土地使用者逾期未按出让合同规定支付全部出让金的，市、县人民政府土地管理部门有权解除合同，不返还其保证金，并追索违约赔偿。
市、县人民政府土地管理部门未按出让合同规定提供出让地块土地使用权的，土地使用者有权解除合同，要求返还保证金，并追索违约赔偿。
第四十八条 土地使用权期满后，拒不交出土地及由国家无偿取得的地上建筑物、其他附着物的，由市、县人民政府土地管理部门责令其交出和赔偿损失。
第四十九条 违反本办法规定，擅自转让、出租、抵押土地使用权的，责令其限期改正；拒不改正的，由市、县人民政府城建或房产管理部门没收非法所得，土地管理部门收回土地使用权，没收地上建筑物和附着物或限期拆除。
第五十条 违反本办法第四十三条规定，擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，其转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为无效，由市、县人民政府土地管理部门没收其非法所得，并处以非法所得50％以下罚款。
第五十一条 土地使用权出让金、增值税（费）、罚没款交同级财政，用于城市建设和土地开发，不得截留或挪作他用。违者对责任人员由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对上一级机关的复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起15日内，向法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向法院起诉
。当事人逾期不申请复议或者不向法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。
第八章 附 则
第五十三条 依照本办法的规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。
第五十四条 市、县城、建制镇和工矿区范围以外的荒地、山岭、滩涂等国有土地的出让和转让，经省人民政府批准后，可依照《条例》和本办法执行。
集体所有的土地确需出让、转让的，应由人民政府按审批权限依法征为国有后，方可出让、转让。
第五十五条 本办法自公布之日起施行。一九九二年九月十五日山东省人民政府发布的《山东省城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》同时废止。
1993年11月18日
